（古波斯文化遗址）
在不少中国世界古代史学者的观念中，至少从大流土改革后，波斯帝国是一个典型的专制主义王权统治的国家。颇为权威的《世界上古史纲》认为，大流士改革的基本目标，是“加强中央集权，实现专制统治”，并且把省作为“专制君主对被征服地区实行直接统治和压迫剥削的单位”。李铁匠从波斯人历史发展的角度解释波斯帝国的专制，作为“囊括整个古代近东的奴隶制大帝国。原先的行政管理机构是注定要灭亡的。加强中央集权的改革，绝不会因为巴尔迪亚被杀而停止”。“大流士通过改革国家的行政机构，把全国的行政、军事、监察、司法大权都集中到国王一人手中，加强了中央集权的统治。”并且把薛西斯之后军政分治原则的破坏以及缺乏王位继承法，作为波斯帝国中央集权衰落的重要原因。在中国颇为流行的吴于廑、齐世荣总主编的《世界史》(古代史编上卷)也认为，大流士的改革“确立了君主专制，加强了国王的权力，调整了国王与贵族的关系”。笔者本人也曾认为，波斯帝国是一个典型的专制主义中央集权的帝国。
应当承认，有关古代波斯专制的一般印象，并不只是从近代开始。在某种程度上，它是古代波斯和希腊留给我们的遗产。波斯国王们自己就曾宣称，他们是帝国的统治者和立法者，军队和行政权都隶属于国王，政令通行全国。大流士在自己的铭文中就宣称，“我统治他们，他们向我交纳贡赋。凡我对他们所下的命令，他们都执行;凡我制定的法律，他们也都遵守。”他的儿子兼王位继承人薛西斯的说法几乎一字不差。早在公元前5世纪前期，埃斯库罗斯的悲剧《波斯人》就已经把波斯大王薛西斯的专制政体与希腊城邦的民主政体作为性质完全不同的两种制度对立起来。希罗多德的历史，也不止一处地把那场冲突作为波斯人的奴役与希腊人的自由、责任之间的对抗。在大流士政变后讨论波斯应当采用何种政体的辩论中，大流士支持的君主制，也以国王一人独揽大权为特征。虽然据此强调希腊人的东方主义不免赋予古人过多的现代色彩，但在希腊人心目中，波斯确实以君主专制统治为基本特征。亚里士多德关于蛮族较希腊人富于奴性，而亚洲人尤其富于奴性的说法，很大程度上以他对波斯帝国的印象为基础。近代以来，黑格尔有关东方只有一人自由、希腊和罗马部分人自由的理论，以及西方的殖民主义传统，更让波斯专制，相应地应当受到批判和鄙薄、并且必然会走向衰落的观念，深入人心。可是，此类说法在当代西方学者中似乎并不流行。奥姆斯特德的《波斯帝国史》长期是西方学术界关于波斯帝国的标准著作。虽然作者在书中多次论及波斯国王的权威，但似乎并未对波斯王权做出定性论述，更没有强调波斯中央集权的性质。库克一定程度上承认波斯国王的专制，但他似乎并不认为波斯帝国能够实行中央集权的统治，反而强调作为一个范围广大的帝国，波斯政治的日常运作，必然以对地方习俗的高度宽容为特征。布里昂详尽讨论了波斯国王的权威，强调了波斯大王对贵族和总督的权力，但他笔下的波斯帝国是否能够算得上中央集权的专制帝国，则疑问不少。他承认国王权力至高无上，但国王的权力到总督为止。作为一个帝国，他更重视波斯作为军事行政联合体的特性，从语言、习俗、法律的多样性等多个方面，强调波斯统治的基本特征，是对被征服地区习俗和制度的高度尊重。波斯后来的失败，也与波斯帝国的拼盘式体制有关。例外的是库尔特。她明确宣布，“国王是一个绝对君主：所有人都臣服于他的权力和他的法律。但那并不意味着他用专断的方式行使权力。”作为证据，她提到波斯国王对贵族和总督的权力，认为他们都是国王的仆人(bandaka)，而且这种关系并不只是存在于观念上，而是存在于实际中。同理，总督对于行省中共同体的权力，如同国王对于总督的权威，是绝对的。因此，对于那些以强调波斯尊重被征服地区习俗而否认波斯是统一的集权帝国的观点，库尔特明显抱着怀疑态度。她指出，虽然波斯的制度很大程度上依靠与地方掌权者的合作，但波斯行省内部政治结构的多样性，并不意味着“波斯人满足于安坐在他们的总督府中，接受贡金，让当地的统治者几乎不受干涉地管理他们自己”，实际情形正好相反，当地统治者依赖波斯总督的支持，一旦他们的权威威胁到波斯的统治，权力就会被剥夺。因此，波斯人对当地传统的利用，是为了“更灵活地行使权力，而且他们与自己的臣民互动频繁”。然而，她的目标是希望解构因重视波斯尊重地方传统导致的视波斯帝国软弱不堪的错误印象，因此不免有以强调波斯人的整合能力来夸大帝国统一与强盛的嫌疑，“波斯帝国巨大的社会—文化多样性，不应误导我们把它作为一个软弱而不稳定的结构。它生存的时间长度本身，以及亚历山大的继承人、塞琉古王朝(公元前311—前146年)能够利用阿契美尼王朝的制度来控制他们自己庞大的领土，是波斯国王们演化出来的制度成功的标尺。”
西方学者的讨论提醒我们，在东西方有关专制主义的概念中，存在着些微差异。在西方，专制主义主要指国王大权独揽。从这个意义上说，波斯是一个专制主义国家。而在中国学者的概念中，专制主义不但表示君主独裁，更与中央集权联系在一起。似乎古代所有的大帝国，不仅是专制的，而且都是中央集权的。然而，就波斯帝国而论，国人关于波斯专制和中央集权的印象，主要来自所谓的大流士改革。可是，今天的学术已经表明，传统归于大流士的某些措施，可能是后来的虚构。有些实际存在的措施，在政治现实中的实践可能也更为复杂。用吴于廑先生关于世界史研究方法的标尺衡量，则我们目前对于波斯帝国历史的认识，长期以来只注意了“眼在远处”，重视波斯国王作为专制君主的一般特征，而忽视了“手在细处”，对波斯国王在政治实践中如何实现自己的权力，国王与总督的关系，以及中央政权与地方共同体的关系，重视不够，视野虽足够开阔，研究却不够具体，未能遵循“从事历史学任何一个分支学科研究者能够取得成绩的必由之径”。因此，时至今日，国人对古代史上这个非常重要帝国的研究，仍然停留在相当粗浅的表层。本文的意图是希望通过对波斯国王、总督和地方共同体具体权力和权利的探讨，勾勒出波斯帝国内部政治运行的大体轮廓，进而对古代帝国实现其统治的方式提出某些初步认识。
【专制自为的波斯大王】
在贝希斯敦铭文中，波斯国王大流士如此宣布他的权威：“我是大流士、伟大的王、众王之王、波斯王、各省之王、叙司塔司佩斯之子、阿尔沙米斯之孙，阿黑门宗室。”在列举了他统治下的地区后，他接着宣布，“靠阿胡拉马兹达之佑，他们成了我的臣民。他们向我交纳贡赋。凡我给他们的命令，不论是白天还是黑夜，他们都遵行不误。”“对于上述地区的居民，凡忠信之士，我赐予恩典;凡不义之人，我严惩不贷。靠阿胡拉马兹达之佑，上述地区遵守我的法律。凡我给他们的一切命令，他们都遵行不误。”
大流士这里明确宣布，他的王权来自神授，出自阿胡拉马兹达，因此任何人不得侵犯。他本人出自阿契美尼(阿黑门)族，是居鲁士的后代，为波斯世袭与合法的国王。所有臣民，不管他们是总督还是所谓的国王，都必须服从大流士本人颁布的命令，违令者会遭到他的惩罚。我们看到的，显然是一个大权在握且不受任何限制、专制自为的君主。大流士树立的传统，在他的后代那里得到遵行。历代波斯国王无不在他们的命令中宣布，他们的王权得到阿胡拉马兹达的保护，所有臣民无不遵行他的命令，似乎波斯国王的政令，真的能在帝国内通行无阻，左右着上至波斯显贵，下到普通百姓的生活。
希腊作家的记载，证明波斯大王的权威并不完全是自吹自擂。埃斯库罗斯曾借阿托撒之口，称她的儿子薛西斯“倘若得胜，请你们相信，我儿会建功立业;但是，假如失败，波斯也不会要他陈述原因。归来吧，平安地归返，他将一如既往，统治这片土地”。埃斯库罗斯的本意，当然是就希腊人以向公民负责的城邦政体和波斯帝国大王专制自为的政体做出对比。希罗多德也不止一次谈及，波斯帝国治下的所有居民，都是大王的臣民或曰奴隶，并非自由人。及至色诺芬，更详尽列举了波斯大王统治帝国的各种方法，包括建立行省制、指定军队指挥官、地方上实行军政分治、征收赋税、派遣王之耳目监督地方和臣民、建立驿道以便传递消息。多种设计的根本目的，是维护波斯大王的权威。然而，这些概念化的说法，是否能够落到政治实践中，需要更详尽的考察。
波斯国王必须是波斯人，并且出身于阿契美尼族，是作为波斯国王的先决条件。可是，仅仅如此并不足以保证他有资格发布政令。波斯大王最为重要的权威，首先是他掌握着所有官职的任免权和帝国的税收，以及据此建立的一整套从中央到地方的机关。对于波斯帝国中央一级的官职，我们实际上所知不多，但有限的几个官职，至少从名称上看，系从国王的仆从发展而来。千夫长可能是国王卫队的统帅，凡觐见国王者，一般需要通过他的引见。此外，围绕在他身边的有“持杯者”、“持矛者”、“执弓者”、“搬运王凳者”、“持标枪者”、“战车驭手”、“信使”等，从其名称看，都是他个人的仆从。波斯帝国后期，宦官似乎开始扮演重要角色，而他们显然是照顾国王日常生活的下人。所有这些官员是否能够继续享有地位，至少从法律上说，基本取决于国王个人的意志。行省总督和驻军指挥官大多由国王直接任命，并听命于国王。国王保持这些人忠诚的基本方法，是根据不同的情况，不断给予不同程度的赏赐，对破坏规定者，则予以罢黜甚至处死。此外，国王有权指定自己的继承人，并且决定自己的婚姻。薛西斯在自己留给后世的铭文中特别宣布，“我父大流士在其身后立我为至尊。当我父大流士驾崩之后，靠阿胡拉马兹达之佑，我继承父位，成了国王。”作为父亲合法的继承人，“凡我父所建之物，我一概加以保护，并增添了其他建筑物。”由于国王掌控着全国的税收，他也就成为全国最重要、最大的庇护人，是所有臣民获得赏赐最主要的来源。对税收和官职的垄断，成为国王最为明显、最为重要的资源。这样一个重要人物，在日常生活中和政治中，都理当与众不同。无论是在文献中，还是在视觉艺术中，国王都被塑造成为最为高大和英俊、生活最为奢华的男人;最为勇敢的战士;最为公正和慷慨的君主。他的登基需要一套特殊的形式，他去世之后，也需要埋葬在特殊的墓葬中。总之，国王是波斯帝国最有威严、无所不能、无所不在、最为特殊的波斯人。
当然，即使波斯国王是超人，他也不可能包打天下，需要波斯贵族参与和合作，因此，国王与波斯贵族之间的关系，成为我们探讨王权专制程度最为直接的途径。虽然古代波斯并未给我们留下有关国王与贵族地位法典性的规定，但流传下来的少量文献和古典作家记载的实例，仍多少透露了他们之间的关系。如上文已经指出的，国王与他的官员之间，很大程度上犹如主人与奴仆的关系，所有官员的责任都是为国王服务，国王则根据仆人的忠诚和表现，给予他们必要的奖赏。两者之间的关系，也体现在表达国王与大臣关系的话语中。在贝希斯敦铭文中，大流士把那些帮助他镇压反叛者的大臣们与他统治下的臣民同等对待，称之为般达卡。在大流士与大臣伽达塔斯的通信中，他再度使用了这个词。而据学者们考证，这个源自阿卡德语的词汇最基本的含义，就是依附或者奴役。如果对译成希腊语，就是“doulos”，即奴隶。奴仆能否得到升迁，完全取决于主人的意志。易言之，在国王与波斯贵族的关系中，国王处在统治地位，贵族则难说有多大权力。
史料所反映的某些波斯显贵的命运，似乎证实了贵族的这种身份。据克泰西亚斯记载，麦伽比佐斯家世显赫，祖父为大流士时代的麦伽比佐斯，是当年反对高墨塔、帮助大流士夺取王位的七人之一。父亲佐皮鲁斯曾帮助大流士镇压巴比伦起义。他本人在国王薛西斯面前也相当受宠，是后者的驸马爷，曾在阿塔薛西斯登基中发挥重要作用，还统兵击败过雅典人和埃及人。可是，他仍无力违背国王的意志。在平定埃及起义过程中，考虑到埃及法老伊那罗斯和他的希腊雇佣兵占据有利地形，他曾经以允诺伊那罗斯及其希腊雇佣兵免死的办法，争取到后者投降，从而赢得了战争的最后胜利。然而，国王最初虽然同意了他的请求，可是因为王后不断希望复仇，导致伊那罗斯和部分希腊雇佣兵最终被处死。在一次陪同国王狩猎时，他发现一头狮子突然向国王扑来，于是在国王未能做出反应之前，用标枪刺死了狮子。可是，按照波斯惯例，在国王碰触猎物之前，其他人不得行动。虽然麦伽比佐斯此举挽救了国王性命，他却因为破坏波斯法律，且有篡位之嫌，面临被处死的危险。幸得王后出面求情，他得以用流放代替砍头，7年后才以生病为由返回，重获国王恩宠。
麦伽比佐斯的命运虽然曲折，但总算得到善终。另一位功勋卓著的大臣达塔麦斯似乎没有那么幸运。他同样是波斯显贵，父亲因为对波斯有巨大贡献，得以跻身大臣行列，成为奇里乞亚部分地区的统治者。他本人曾随同国王作战，在作为地方官和随国王大军进攻敌人时，都曾立下战功，并得到国王大量奖赏。然而，由于受到部分近臣的嫉妒，达塔麦斯处境不妙，被迫反叛，最终丧生于国王的部属之手。
相反，有些大臣本已犯罪，但因国王的恩宠而得以逃脱惩罚，或因为这样那样的原因得到赦免。在此过程中，我们没有发现任何其他机构能够左右、哪怕是干预国王的决定，有的仅仅是国王身边的人出于这样那样的动机，以个人身份出面恳求国王。而国王是否同意，并非恳求者能够决定。也就是说，大臣们的命运，无论他们地位多么显赫，终归都掌握在国王的手中。正如法国学者布里昂所说，在波斯，那些“担任职务和享有地位者并非当代意义上的民政官员。在那个体系中，升迁只能是优点得到国王承认的结果，而优点本身又是根据忠诚的程度界定的。”“没有任何事情、也没有任何人能够逃过国王的裁判，甚至是那些最受尊敬的人，不管他是驸马还是反叛者的后人……总之，对国王的人而言，卡皮托林山与塔佩岩不过一步的距离。”这一步的决定者，就是波斯大王的意志。
波斯大王诚然拥有无限的权力决定臣民、尤其是贵族臣僚的命运。但我们也注意到一个有趣的现象：与后世成熟的专制王权比较，波斯帝国的官僚体系毕竟不够发达，至少与秦汉以来中国的官僚体系比较，不够“专业”。在古代中国，至少从秦汉以来，虽然历代官制多有损益，但秦朝确立的中央三公九卿(后来的三省六部)的体系，大体一直延续下来。在这种体制下，选官任官都有一套严格的制度;官员的罢黜，重大的政治和财政决定，也都有专门的机构负责;国家管理职责明确划分在不同的部门;中央与地方的关系，也有相对明确的规定。但在古代西亚地区，虽然自阿卡德王国建立以来，官僚体系就一直在发展，而且在逐步完善，但除财政和军队体系外，国王直属的中央其他机构，很难与古代中国成熟的官僚体系相提并论。及至波斯帝国，这样的状态仍无根本性的改观。确实，波斯帝国维持着庞大的税收体系和复杂的实物分配系统，类似财政大臣的地位也极其显赫，但是，至少就中央政府而论，从前文列举的官职看，他们中的大多数，如持矛者，执盾者，战车驭手等，都属于直接为国王服务的人员，很难与国家管理的具体职能联系起来。除财政大臣外，哪个部门负责人事任免?哪个部门负责官员的监察和弹劾?哪个部门负责接待外来使节?又有哪个部门专门负责军队的供应与调遣?这些臣僚的权力和影响，很多时候不具体决定于他们担任的职位，而决定于他们与国王个人的私人关系。如果他们偶然拥有了某种重要权力，那是因为当时国王任命了他们，不是因为他们担任着某种职务。即使在军队系统中，除经常谈及的充任国王禁卫军的不死队外，也难说有从上到下的指挥系统。公元前492年波斯远征希腊时，统帅是马尔多尼乌斯;公元前490年，统帅则是达提斯等;到公元前480年，马尔多尼乌斯再度出现，国王薛西斯同时任命了一批波斯人临时充任将领和统帅，在他们之下，则分别是各国和各地区的统治者。直到波斯帝国灭亡，军队的指挥系统基本如此，以至于有学者怀疑，波斯帝国是否存在大规模的常备军。所有这些将帅的任命，或者因为他们是国王的亲属，或者因为他们是波斯显贵并且得到国王信任。由于权力的取得和收回完全取决于具体的人在特定时刻与国王的关系，因此在希腊人的印象中，那些宦官、太后、王后和嫔妃，甚至御医等看似与政治无关、却与国王关系密切的人物，可能会决定那些求助国王的人的命运;国王卫队的统帅千夫长，由于控制着他人觐见国王的权力，成为帝国内最为炙手可热的人物。帝国末期的太监巴戈亚斯，则能多次废立国王。
帝国政府缺少常驻地，是波斯政治的一个重要特征。虽然在希腊人的印象中，苏撒是波斯最为重要的行政中心，希腊人出使波斯之时，大多前往苏撒。但苏撒毕竟只是帝国的中心之一，只有国王在那里时，才会成为权力中心。而权力依赖国王个人运转，让国王本人的所在地成为政治中心。波斯本土的帕撒加戴和波斯波利斯，米底的埃克巴坦那，也是国王经常的驻跸之所。一些重要的文献，例如居鲁士同意犹太人重新修建耶路撒冷圣殿的诏书原件或者副本，保存在这些城市中。巴比伦可能也是一个重要的行政中心，而在财政上，它占有重要地位。王储登基之前，偶尔也会出任巴比伦国王，并居住在巴比伦的宫殿中。这种权力中心随国王迁移而不断转移的“流动的王权”，表明波斯的权力运作很多时候取决于国王本人的性格和能力，王权真的只是国王的权力，随着国王本人的移动，权力中心不断转移，因此存在众多不确定性，与成熟的和制度化的中国皇权比较，存在不小的差距。由于缺少官僚体系提供的强力支撑，国王与波斯贵族之间的关系，也会经常出现不同程度的变动，导致波斯政治的动荡和政变的经常发生。波斯历代国王中少有寿终正寝者，也显示了王权的不稳定性。
【大权在握的总督】
波斯王权的强大和软弱，最为明显地体现在国王与总督的关系上。按照色诺芬的说法，波斯的总督制始于开国君主居鲁士。“当居鲁士再次来到巴比伦的时候，他觉得，如果任命一些总督，将他们派到那些已被征服的部落去，也许会比较好一些。不过，他也不想让要塞中的指挥官以及负责防卫部队的将领受到任何制约。”但总督要负责为驻军提供给养。然而，希罗多德给人的印象，首创总督制的是波斯国王大流士。他把全国划分为20个总督辖地，并规定了各地应当缴纳的贡赋数额。虽然色诺芬有关居鲁士的说法有多少历史真实性非常令人怀疑，因为他把所有波斯人的制度都归于居鲁士的首创，但在这个具体问题上，现代学者大体支持了色诺芬的观点。毕竟希罗多德本人提供的证据，证明至少在居鲁士和冈比西斯时代，波斯的某些地区已经存在总督。例如，在大流士等人发动政变之前，他的父亲叙斯塔斯佩斯已经是波斯本土的总督;萨狄斯和达斯库利翁的总督，可能也在居鲁士时代已经指定。贝希斯敦铭文也多次提及大流士派遣已经在任的总督率领军队平叛。波斯和希腊的文献，都证明总督制远早于大流士。可能的情况是，总督制虽非大流士首创，但在镇压他统治初期全国性的暴动后，他对总督区进行了重新划分，并据此确定了各省应当缴纳的贡赋。
布里昂的研究表明，波斯最初任命的总督，像帝国初期的军事将领一样，除极少数米底人外，大多为波斯贵族。古典作家有关小亚细亚地区总督的记载，也表明到波斯帝国后期，总督们仍然都是波斯人。也就是说，从中央到地方，真正掌握实权的都是波斯人。某些希腊人或者埃及人有可能得到国王的恩宠，有时还可能获得与国王共餐的殊荣，但他们的作用始终是局部的。希斯提埃伊欧斯、地米斯托克利、戴马拉托斯这些逃亡波斯的希腊人，有可能得到国王的宠幸，但除极偶然的情况外，主要限于处理与希腊人的关系。这个帝国，从始至终确实都是波斯人的。
整个帝国时代，波斯人如欲获得总督职位，只能通过国王。最初的总督无疑都由国王任命，并且在国王认为不合适时，会加以撤换或者直接处死。驻萨狄斯总督欧洛伊特斯因为藐视国王大流士的命令，有叛乱的嫌疑，被国王派人直接处死，家产也被没收。后来有些总督实际上成为世袭，但仍受到国王的控制。赫勒斯滂的弗里吉亚的总督最为典型。就目前我们所知，该省第一任总督为米特罗巴特斯，时约公元前525年。约公元前493年，总督变成了欧伊巴莱斯。从名字判断，两人都是波斯人，但并非出生于同一家族。从公元前479年开始，该省总督为阿塔巴佐斯。此人是国王的叔父，曾劝阻薛西斯入侵希腊，后来虽然转变立场，成为远征的支持者，但似乎始终对入侵希腊抱着一定程度的谨慎，曾警告薛西斯，土地和海洋是波斯最大的敌人。普拉提亚战役中，他明智地选择了撤退，得以带着他麾下的军队顺利返回小亚细亚。大约因为此次功劳，他被任命为该省总督。当斯巴达人波桑尼亚斯希望投奔波斯时，他是牵线人。他在任时间似乎相当长。公元前449年，当雅典人在西门率领下进攻塞浦路斯时，与之周旋的波斯将领之一，正是阿塔巴佐斯。当波斯大王准备与雅典缔结和约时，还是阿塔巴佐斯和同僚派出使节与雅典接洽，并商谈了和平条件。可能在他死后，他的儿子法尔纳凯斯继任该省总督。公元前5世纪末到前4世纪初，担任总督并且一直与希腊人打交道的，是法尔纳凯斯的儿子法尔纳巴佐斯。大概在“大王和约”签订后，他被召回波斯宫廷，该家族在赫勒斯滂的弗里吉亚的统治才告终。
这样的事例，连同部分地区总督的长期在任和父子相继，暗示国王们默许总督职位世袭。公元前5世纪中期以后，西部行省总督的不断反叛，特别是公元前4世纪中期的“总督大叛乱”，似乎有理由让人们认为，波斯大王对总督的控制权力有限。不过，总督大叛乱的规模和影响也许被夸大了，某些省份总督职位的世袭，可能是例外，而且可能有特殊的考虑，例如父子相传可以保持统治的延续性。只要总督保持对国王的忠诚，并且按时上缴税收，世袭并不是根本性的威胁，也并非王权衰弱的征兆。毕竟总督对行省统治的维持，需要依靠波斯国王的直接支持。除非总督自身受到威胁，否则发起公开反叛，对于总督并无直接好处。同时，总督职位的世袭，可能也得到国王某种程度的同意。事实上，就赫勒斯滂的弗里吉亚总督情况而论，在阿塔巴佐斯家族掌管该省期间，尽管他们可能与萨狄斯或者伊奥尼亚总督产生这样那样的矛盾，但并无挑战王权的企图，更无独立自为的打算。因此，有些总督在任时间较长，偶尔有世袭的情况，并不表明国王丧失了对总督的控制，也不表示他们对国王不够忠诚。相反，不少总督都表示，他们需要在采取重大行动之前请示国王。当米利都僭主阿里斯塔戈拉斯打算攻击那克索斯而去请求波斯驻萨狄斯总督提供100条船时，总督阿尔塔普列涅斯的回答是：“你(即阿里斯塔戈拉斯)所提出的这个计划对于王室是有利的。除去船数这一点之外，你的意见完全是好的。当春天来到时，不是一百只，而是二百只船为你准备着。不过国王自己也必须同意这一点。”公元前4世纪初，当希腊使者频繁出使波斯，并通过波斯驻小亚细亚总督与波斯国王接洽时，总督们可能也会把希腊人的意见提交给国王，等待国王裁决。在详尽分析了总督的任免之后，布里昂指出，总督“个人依附于国王，他必须表现得如同一个忠诚的仆人。此外，他还受到中央权威的严密监督。”
按照色诺芬的看法，波斯大王控制总督的方法主要是两个，一是军政分治，一是王之耳目。用居鲁士本人的话说，“在我们所征服的城市里有一些我们的驻防部队和指挥人员：我将他们留在那里，只要求他们驻守城防，而不希望他们去干涉任何其他事情。现在，我希望他们能够按这样的命令去做，因为他们都很恪尽职守。不过，我还要指派另外一些人去做总督，去管理原来居住在那里的人，接受他们的供奉，让他们为驻军提供粮饷，履行他们应该履行的职责。”总督的责任是管理当地人，征收赋税，并为军队提供给养。驻军长官除接受他本人的命令外，不受任何其他人制约。据说居鲁士如此安排的目的，是考虑到“如果哪个总督因为自己富庶或者自己身后臣民众多就想独立或者图谋不轨的话，那么，他马上会现场遭遇反击”。
所谓王之耳目，根据色诺芬的看法，并非专门针对总督，而是针对国王所有的臣民。据说居鲁士通过慷慨的赏赐，创造了一支庞大的“国王的耳目”队伍，而且对于这些人，国王特别乐于倾听，“不管什么人，只要声称自己听到或者看到了值得注意的情况，国王都会去听一听”。由于他们的存在，所有人都感到自己被国王监督，因此全国无一人敢说国王的坏话。
然而，色诺芬的说法是否属实，在学者中存在不少争议。《居鲁士的教育》不过是一篇历史小说，并非真正的历史。就色诺芬个人的写作动机来说，他希望通过描绘波斯开国君主居鲁士的成长经历和创立的制度，创造一个理想君主的形象。因此，色诺芬从来没有宣布，他所说的一切完全符合波斯历史的实际。此外，波斯历史长达200余年，总督与驻军指挥官的关系在此过程中是否存在变化，也需要进一步厘清。
首先，有关王之耳目的说法，虽然研究波斯历史的学者们花费了不少精力，却并未在古代伊朗文献中发现任何踪迹，因此当今学者们普遍认为，这样的一支队伍，也许只存在于色诺芬的想象中。而想象的来源，可能是希腊城邦僭主们的做法。其次，关于驻军与总督之间的关系，恐怕远较色诺芬的记载表面看上去复杂。色诺芬本人在这个问题上似乎也不一致，他实际上承认，有些总督享有统帅军队的权力，或者手中直接掌握着军队，“每位总督都要不断提高由波斯人和那些跟随他的盟军组成的骑兵部队以及战车部队的作战能力”。“居鲁士提出这些要求后，又给每位总督派去了一支部队。”当亚历山大入侵小亚细亚时，统兵抵抗的是当地的总督。公元前4世纪中期参与反叛的那些总督们，肯定掌握着军队。公元前5世纪末和前4世纪初小居鲁士担任小亚细亚地区总督时，同时兼任“集结在卡司特卢斯平原所有军队的司令官”。后来，他以自己与提萨弗奈斯有争议为由，招募军队，并以萨狄斯驻军长官是他的下属却对他开战为由，把后者处死。如果我们进一步往前追溯，则会发现，早在大流士时代，波斯总督实际已经取得统兵权。贝希斯敦铭文中出现的大流士的将领，有些就同时是行省总督。我们前面提到的阿里斯塔戈拉斯打算进攻那克索斯时前往总督阿尔塔普列涅斯处提出请求，后者在尚未征求国王同意的情况下，直接答应提供军队。如果波斯总督不能掌握军队的调动，则阿尔塔普列涅斯断不会做出这样的承诺。同样是在大流士时代，当萨狄斯总督表现出反叛波斯大王的苗头时，希罗多德说他所以如此，是因为这位总督有1000名的波斯兵组成的亲卫队，又是吕底亚、伊奥尼亚和弗里吉亚的总督。它们表明，也许从波斯总督产生之时，就已经获得了统帅军队的权力，尽管在使用军队时，他需要取得国王的认可或批准。一般认为应当存在的驻军长官与总督相互告发的案例，在波斯历史上并不多见。倒是有例证表明，驻军长官有时和总督是亲戚，甚至是兄弟。
如果这两点都不能成立，那么，波斯大王除任用族人和波斯人担任总督，以共同利益和赏赐维系忠诚外，是否还有其他手段?答案当然是有。从国王的立场来说，是总督的军事行动一般需要得到国王批准。前引阿尔塔普列涅斯对阿里斯塔戈拉斯的言论，已经表明了这一点。修昔底德和色诺芬有关公元前5世纪末到前4世纪初希腊人与波斯人的外交联络，虽然很多时候是通过波斯驻小亚细亚的总督们，但他们的谈判也需要取得国王的同意。这里再次体现了波斯权力的特征：国王直接与总督发生联系。总督与国王之间的关系是国王以官职和赏赐维系总督的忠诚，总督则以忠诚回报国王。当然，忠诚有时并不完全可靠，所以国王也会动用其他手段，尽管这些手段并非完全是制度性的，而具有随意性和个人特征。在总督的属员中，有些人如王室秘书等，有着王室背景。他们的地位很大程度上仰赖于国王的支持。总督的下属们也都清楚，他们不仅为总督工作，更为国王工作。所以，当巴该欧斯前往萨狄斯处置意图谋反的欧洛伊特斯时，他首先用国王的书信试探包括王室秘书在内的总督府职员们和卫兵们的态度。在获得他们的支持后，他轻松除掉了欧洛伊特斯。此外，不同地区的总督之间会相互监督和告发。当小居鲁士打算兵发波斯争夺王位时，首先向国王阿塔薛西斯提出警告的，并非居鲁士的任何下属，而是与之早有嫌隙的邻省总督提萨弗奈斯。考虑到波斯总督区相互连接，一旦某个总督有所异动，首先受到威胁的就是相邻地区的总督。于是，邻近地区的总督就会率先告发。达塔麦斯的事例表明，虽然中央政府中似乎并无专职监察总督行为的机关，也缺乏定期审计总督行为的制度，但仍有其他近臣出于不同动机，向国王告发总督的行为。个别时候，总督的属员或者亲属会向国王告发。总体上看，波斯大王对总督的监督虽不能说完全成功，但在很多情况下，它确实有效。
另一方面，我们必须看到，虽然总督人身依附于国王，权力来自国王，并且受到国王监管，但这并不意味着总督在所有事务上都听命于国王。在自己的总督辖区内，他仍拥有非常大的独立性和权力。
这种独立性首先表现在军事上。虽然名义上总督所有的军事行动都需要取得国王的认可，但在某些情况下，总督肯定会拥有独立行动的权力。仍然以阿里斯塔戈拉斯对阿尔塔普列涅斯的请求为例，后者事实上已经做出了判断，并且答应提供军队，规定了军队的数量(200条战船)，不过需要报告国王批准，而且他相信，国王会批准。公元前4世纪初，当斯巴达入侵小亚细亚时，总督们为了对抗，不大可能把所有的军事行动都向国王报告。当总督们在自己的辖区内需要对付某些不大顺从的当地人部落或城市时，也许会享有类似的自主权。公元前4世纪初西部的总督如奥隆特斯、提利巴佐斯、阿布罗科马斯等，都曾经未经请示发动过一些小规模的行动。同样，当小居鲁士和提萨弗奈斯发生纠纷时，色诺芬明确提到，虽然波斯大王将沿海城市赐予提萨弗奈斯，这些城市却大多投奔居鲁士，只有米利都例外，于是提萨弗奈斯处死了一些人，流放了一批人，以保证对该城的控制。可是，“居鲁士把这些流放的人收归部下加以保护，征集成军，从陆、海两路围攻米利都，力图使这些流放者复归原城。”色诺芬尤其提到，“阿塔薛西斯并不反对他们两方交战，特别是因为居鲁士还经常把他管的原属提萨弗奈斯的城市的进贡品解送给国王，这就使他更不在意了。”双方的这类行动，不管是居鲁士，还是提萨弗奈斯，都不大可能每次都向国王报告，而会自主决定。而国王关心的，不过是总督缴纳的贡赋。似乎只要总督们履行自己纳贡的责任，则他们之间偶尔发生冲突，并不为国王关注。
其次，总督的行政管理基本独立。文献中留下了不少国王直接干预地方事务的记载，典型的例子是耶路撒冷圣殿的修建。当返回巴勒斯坦的犹太人打算修建圣殿和设防城市时，河西总督曾经上书国王反对。但犹太人搬出了居鲁士的诏令，让圣殿的修建得以持续。后来，当犹太人打算为耶路撒冷修建城墙时，总督再次表示反对。但因为负责城墙修建工作的耶利米直接受命于国王，总督的反对再次归于无效。在小亚细亚，国王的将领马尔多尼乌斯在公元前492年发动对希腊的远征前，废止了沿海希腊人城市的僭主政治，改行民主政治。国王阿塔薛西斯将马格尼西亚等三座城市(显然是租税权)授予逃亡波斯的地米斯托克利。此外，在小亚细亚，还有其他一些希腊人和波斯人的封地。这些变更和封赏，很难说都经过当地总督的同意。
但是，国王对地方事务的干涉毕竟有限。如霍恩布洛尔指出的，波斯帝国的统治方式可能与罗马帝国差别不大，只有在地方事务发生某种异常情况时，国王才会以书信形式提供直接指导或干预。日常的大部分活动，可能由总督独立完成。作为证据，霍恩布洛尔提到，毛索鲁斯似乎在未经国王同意的情况下，完成了对卡利亚地区的统一，将首府先迁到米拉萨，后迁到哈利卡那苏斯;部分总督自己指定所辖城市的长官，免除某些城市的税收;在司法上，总督在辖地内基本拥有自主权力(如阿尔塔普列涅斯强令小亚细亚城市停止冲突。如果发生纠纷，应当提交仲裁)。在财政上，总督很可能拥有独立征收或免除某些城市贡赋的权力。偶然的情况下，总督也可能独立与帝国之外的共同体发生联系，指定某些人为他本人或者他的臣民的代理人，或者卷入某些军事行动。尽管他的例证主要来自西部总督区，很大部分属于形势比较特殊的公元前4世纪中前期，而且涉及的主要人物是毛索鲁斯，但是他提出的问题，有些在公元前5世纪末的伯罗奔尼撒战争末期已经出现。
复次，总督对外交往基本自主。这里仅以伯罗奔尼撒战争末期小亚细亚总督为例略作说明。公元前413年，雅典远征西西里的军队全军覆没，斯巴达加紧与波斯联系，波斯大王也决定趁火打劫，命沿海地区的总督提萨弗奈斯和法尔那凯斯负责。两人之中提萨弗奈斯更加活跃，据修昔底德，“因为雅典人的缘故，他(即提萨弗奈斯)不能向希腊人的城市征收贡款，所以他没有钱缴给波斯国王。”为此，他积极与斯巴达人合作，以图削弱雅典人的势力。此时他显然并未明确得到波斯大王的指令，而是自主行动，因为修昔底德提到，如果他能煽动沿海城市叛离雅典，将那些地区并入他的总督区，则“他会促使斯巴达和波斯国王订立同盟;这样，他就可以依照波斯国王的命令，把正在领导卡利亚暴动的阿摩基斯(匹苏斯尼的私生子)不是活捉，就是杀死”。根据他与斯巴达签订的协定，提萨弗奈斯给斯巴达舰队的水手按照每天一个德拉克马发放了薪水，并且私自做主将随后的薪水减少到每天3奥波尔(半个德拉克马)，理由是到他和国王商量后，如果国王同意，他会补足一个德拉克马。也就是说，当提萨弗奈斯与斯巴达人谈判并订立第一个同盟条约时，他尚未明确获得国王的授权。当伯罗奔尼撒同盟的军队表示不满时，他又答应每月再付30塔兰特。
可是，提萨弗奈斯与斯巴达人的合作并不顺利。同年冬天，斯巴达人觉得双方第一次协定对提萨弗奈斯有利，要求修改，于是双方订立第二次协议。这次协议中，斯巴达对波斯大王的要求，特别是经济方面的要求更加苛刻，而且可以相信，提萨弗奈斯仍然没有请示国王，却仍能以国王代表的名义，与斯巴达签订条约。恰在此时，雅典人阿克比阿德斯因为得罪斯巴达国王，逃亡到提萨弗奈斯处。他要求提萨弗奈斯不要急于支持斯巴达人，而采取更加主动的坐山观虎斗政策，居然说动提萨弗奈斯，于是他“刻薄地给予伯罗奔尼撒人的军饷，反对他们在海上作战”，极大地影响了斯巴达人及其盟友作战的士气。稍后，双方再次就条约开始谈判，因斯巴达代表利卡斯拒绝承认亚细亚乃波斯大王领土，导致提萨弗奈斯拂袖而去。但是后来提萨弗奈斯觉得，如果对斯巴达人过于苛刻，则可能导致雅典人的优势，于是他再度慷慨资助斯巴达人，并且和他们订立第三次条约。由于此前修昔底德提到，波斯国王曾经与提萨弗奈斯在一起，我们可以相信，第三次条约得到了国王的认可，其中的关键条款，是明确亚细亚为波斯大王的领土，国王可以对那里的希腊人城市采取任何措施。不过提萨弗奈斯需要给斯巴达舰队提供充足的薪水，而且明确规定波斯大王与斯巴达人联合进行战争。
上述事实表明，尽管波斯大王将沿海地区封给了提萨弗奈斯，实际占领那个地区，却需要提萨弗奈斯自谋出路。为此，提萨弗奈斯主动与当时正与雅典人作战的斯巴达人寻求结盟。这个盟约虽然有利于波斯大王，而且可以相信，波斯大王会同意与斯巴达结盟，但具体的条款以及谈判的细节，肯定是提萨弗奈斯自己根据需要临时决定的。在此过程中，提萨弗奈斯为履行义务，不仅动用军队，使用大笔资金，并且为达到目的，在雅典和斯巴达之间来回摇摆，让斯巴达人及其同盟者颇为不满。然而有一点是清楚的：尽管在大的问题上总督可能需要请示国王，但只要在国王授权的范围之内，总督的权力仍然相当自主，颇类一个全权将军和大臣。后来出任小亚细亚地区总督和统帅的小居鲁士固然执行着波斯国王支持斯巴达的政策，但在对待斯巴达不同将领的问题上，他仍具有相当自主权。他曾经慷慨资助吕桑德统帅的斯巴达舰队，也可以让同为伯罗奔尼撒海军统帅的卡利克拉提达斯在总督府的门外白白候上两日却一无所获，还可以在吕桑德重新出山后，在居鲁士本人离开小亚细亚时将所有资金交给这位斯巴达统帅随意使用。当居鲁士打算发动对兄长阿塔薛西斯的战争时，他在不曾请示任何人的情况下，付给自己的朋友、色萨利人阿里斯提鲁斯4000人6个月的军饷。似乎在没有通知国王的情况下，居鲁士处死了他的两个下属，而且是两个地位显赫的下属(他姑姑的两个儿子)，理由不过是两人不曾对他行国王般的礼节。同样，毛索鲁斯也可以在未得波斯大王许可的情况下，统一卡利亚，并且在雅典人与其同盟者的战争中，主动介入，导致雅典第二同盟瓦解。而当波斯大王要求毛索鲁斯对付反叛的塞浦路斯君主埃瓦戈拉斯时，毛索鲁斯居然阳奉阴违，暗中支持埃瓦戈拉斯的扩张。所有这些事实都表明，作为“王国的保卫者”，总督在自己的辖区受到侵犯时(包括同为波斯总督的同僚)需要自卫，在辖区被侵占时需要出兵夺回;在辖区不安静时需要出兵平定(小居鲁士出兵皮西狄亚)。在这些时候，总督势必要动用自己掌握的所有资源，在有关辖区的行政、司法、财政、军事以及对外交往中，必然享有非常大的自主权，有些时候，与一个独立的君主无异。
【地方共同体的地位】
公元前401年，小居鲁士向自己的兄长发动战争，意在争夺波斯王位。在库那克萨战役中，小居鲁士战死，失去雇主的希腊雇佣军在色诺芬等率领下经亚美尼亚撤回。当年冬天，希腊雇佣军到达亚美尼亚，脚下是皑皑白雪，不少士兵脚趾被冻烂，眼睛被雪照得发晕，很多人病倒，身后是尾随数日却不主动交战的波斯军队，给养和后勤都成问题，处境非常狼狈。恰在此时，
客里索甫斯(希腊军队一将领)约在黄昏时分到达一个村庄。发现墙外水泉有从村里来的妇人和姑娘前来打水。她们问希军是什么人，译员用波语答说，他们是从国王那里赶路去见总督的。妇女说总督不在那里，而是在还有一帕拉桑(约5公里)之远的地方。这时，因为天色已晚，希军跟随取水人进寨去见村长。结果客里索甫斯和所有力足到达村庄的人都在那里落宿。
客里索甫斯统帅的只是希腊雇佣军的一部分。后续部队陆续到达后，希腊人通过抽签，将军队分散到邻近的几个村庄住宿。如果说最初村长因为受到欺骗，误把希腊军队当成了波斯军队，则当后来希腊人将村长连同他的家人一起被扣为人质，并且把该村为向国王进贡所养的17匹小马驹一并虏获时，村长应当非常清楚借宿军队的性质了。然而，这位村长并未想法送信给波斯总督，而是在希腊人答应只要他好好充任向导就会送给他大批东西以为报答时，答应了希腊人的条件，并且和气地告诉希腊人哪里埋藏有酒。后来的情况表明，这位村长确有合作意向，只是在受到虐待后才逃走。
这里出现了一个有意思的现象，该村庄距波斯亚美尼亚总督驻地不过5公里，村中所养的17匹专门进贡波斯大王的小马，确定无疑地昭示了波斯大王的存在和权威。但是，这里并未驻扎波斯军队，尽管波斯总督肯定事先已经得到消息，希腊人最近会通过他的辖区，而且一直尾随在希腊人之后。作为波斯人的村长，他居然能够独自与希腊雇佣兵订立协议，并且答应接纳希腊军队住宿，提供给养。在得知对方是希腊人时，仍为了自己的家人(家人被扣为人质)答应充任向导。难道说波斯大王，更具体地说，他的总督不会因此制裁他吗?可惜色诺芬并没有交代这件事，我们也不清楚后来的结局。但看上去，情况更像是只要这位村长能够交上给波斯大王的贡品，不会受到报复。霍恩布洛尔就此评论说，“在这里，管理的景象是自助式的共同体，它们基本上自我管理，以免受劫掠等侵害。‘所有人都感受到了遥远的皇帝的存在。但是只有很特殊的环境才会使他的军队采取行动。’”
希腊共同体的例证似乎更有助于说明问题。公元前546年，波斯兵发吕底亚。决战之前，居鲁士曾遣使希腊城邦，要求希腊人以当年与吕底亚人结盟相同的条件与波斯人结盟。但除米利都外，其他希腊城邦都拒绝了居鲁士。居鲁士攻克萨狄斯后，希腊人再次派出使节，希望与波斯按照吕底亚当年的条件结盟。但这次拒绝的换成了居鲁士。于是希腊人各自返回，准备应付波斯的入侵。最终的结局，是除少数希腊人迁移和逃离外，大多数城邦被波斯人征服。
我们感兴趣的，是当年吕底亚许诺给予这些希腊人城市的，到底是什么条件。由于文献失传，此事实际已经无法确知。既然波斯帝国初期的米利都与那些被波斯人征服的希腊人城邦不同，仍保持着它在吕底亚时代的地位，那就不应当被作为普通的、被他征服的臣民对待，想必会有一些特权。据希罗多德，约公元前500年左右，米利都“正在它的全盛时代，以致它被称为伊奥尼亚的花朵。但是在这之前两代，它却受到了很大的分裂的痛苦，直到米利都人从全体希腊人当中选出了帕罗斯人为恢复和平生活的调停者，而帕罗斯人又在他们中间恢复了和平的时候为止”。
希罗多德所说的一代人大体为30—40年，也就是说，米利都人发生内乱的时代约属公元前6世纪中前期。在与吕底亚结盟之前，米利都由僭主塔拉绪布鲁斯统治，此人与科林斯的伯里安德大约同时，后者约死于公元前585年，也就是说，米利都的内乱和帕罗斯人的调停，可能都在公元前6世纪中后期。不过我们不能确定，内乱到底是在波斯人征服之前还是之后。但既然米利都在波斯时代享有的是与吕底亚时代相同的条件，也就是说，米利都是波斯人某种程度上的盟友，与完全被征服的其他希腊人城市不同。但不管是哪种情况，米利都此时都仍享有相当的自治权，可以在城邦内部为了权力相互争斗，也可以自主选择帕罗斯人(而非波斯人)前来调停，并据此重建自己的政治制度。
然而，波斯的统治仍然带来了米利都政治上的变化。居鲁士和冈比西斯时代，米利都可能仍保有自治地位。但到公元前513年大流士远征西徐亚人时，米利都已经在僭主希斯提埃伊欧斯的统治之下。而他的上台，显然是波斯支持的结果。此时的米利都，已经与其他被征服的希腊城市一道，为波斯国王远征提供水师等辅助，负责守卫多瑙河上的浮桥。它应当已经失去自主权，至少是在对外政策上，因为当希斯提埃伊欧斯希望得到色雷斯的一处土地时，他需要取得大流士的同意。而当大流士取消自己的赏赐，并且把他带回苏撒时，他只能服从。公元前500年，当米利都打算帮助那克索斯流亡者时，僭主阿里斯塔戈拉斯仍然需要获得时任萨狄斯总督阿尔塔普列涅斯的同意。而在远征发动时，出任统帅的也并非米利都僭主，而是波斯人美伽巴特斯。所有军事行动，也都由波斯人做主。
可是，波斯的直接控制只是问题的一面，地方的自治则是我们需要注意的另一面。大流士除指定僭主进行统治，并且可能帮助其他人成为僭主外，似乎对僭主们具体的统治行为，并不过问。米利都僭主希斯提埃伊欧斯被带往苏撒，他任命阿里斯塔戈拉斯为自己的代理人。但这个代理人的任命，波斯大王似乎并不干涉。我们可以相信，这些希腊人城市像亚美尼亚的那个村庄一样，只要按时向国王缴纳税收，其他内部问题基本可以独立处理。公民可能拥有自己的武器，城市或许拥有自己的军队。公元前500年，当伊奥尼亚人发起反对波斯的起义时，很容易就组织了一支军队，并且组建了一支包括353条三列桨战船的舰队。公元前480年波斯入侵希腊之时，希腊不少城市都提供了军队，其中的某些城市，至少是哈利卡那苏斯的水师，由自己的僭主阿尔特米西娅统帅。其他众多城市，可能也都由自己城市的首领统帅。希罗多德特别提到，“这些人和编入陆师的那些人一样，也各自有他们本族的首领。”薛西斯所做的工作，就是将水师组织成几个支队，并任命波斯人统帅。城市内部的政治大概如常，所以希斯提埃伊欧斯担心，一旦僭主失去波斯大王支持，所有城邦都会选择民主政治。城市之间偶尔可能会发生冲突，于是在镇压了伊奥尼亚起义后，总督阿尔塔普列涅斯所做的工作之一，是测量伊奥尼亚各个城市的土地，规定它们应当缴纳的贡税，并且“强迫伊奥尼亚人在他们自己中间缔结协定，以便使他们遵守法律的规定并在相互间不进行掠夺抢劫。”易言之，在此之前，伊奥尼亚人不同城市之间会发生掠夺和抢劫，不遵守法律的情况，大约也时有发生。到公元前4世纪，当两个总督之间发生纠纷时，这些城市仍然可以选择站在哪个总督一边。如果色诺芬可信，则在小居鲁士和提萨弗奈斯的争斗中，大多数希腊城市选择追随小居鲁士，但米利都站在了提萨弗奈斯一边，不出意料地遭到了居鲁士的围攻。而米利都并未屈服，直到居鲁士前往波斯争夺王位时，仍在坚守。
霍恩布洛尔对公元前4世纪波斯统治下小亚细亚不同地区共同体的研究，表明那里的共同体像希腊人城市一样，大多享有内政自主权。它们决定是否接纳某些人为该共同体成员，授予公民权，或者给予某些人免税权(需要给国王缴纳的税收除外)，城市的权力可能是某个家族独掌，也可能采用其他形式的政体，因此出现了似乎悖论的现象，作为波斯帝国的臣民，埃奥利亚地区的希腊人城市坦诺斯“还是可以不作为大王的臣民生活的”，言下之意，该城居民仍享有希腊人心目中一般认为的自由。腓尼基人城市可能像希腊城市一样，享有某种程度的自治权。公元前480年波斯入侵希腊时，腓尼基人像希腊人一样提供舰队，其舰队也由自己城市的首领各自统帅。除偶然情况外，可能像波斯大王对总督的政策一样，总督对于地方城市和共同体的要求，不过是按时交纳税收。
上述地区都处在波斯直接统治之下。那些名义上归属于波斯、实际上享有半独立地位的地区，地方城市和共同体享有的自由度可能更大。塞浦路斯岛上的腓尼基人与希腊人城市大概在居鲁士时代已经归顺波斯，需要向波斯国王缴纳贡税，一般也被视为波斯帝国治下。但波斯从未向那里派遣总督，岛上的城市，或者由腓尼基人、或者由希腊人充当统治者。公元前4世纪，萨拉米斯的埃瓦戈拉斯利用波斯国王忙于镇压总督大暴动的时机和希腊人的支持，大举扩张，一度有囊括全岛、并把触角伸到腓尼基之势，且拒绝向波斯国王缴纳贡税。于是波斯大王发起反击，于公元前4世纪中期成功击败埃瓦戈拉斯，逼其向波斯国王臣服，并补纳过去欠缴的税收。一旦埃瓦戈拉斯表示臣服，并补缴税收，波斯大王立刻表示满意。他并未剥夺埃瓦戈拉斯作为国王的权力，对岛上的政治布局也未采取任何干预措施。波斯国王甚至承认，埃瓦戈拉斯与波斯大王之间不是国王与奴隶的关系，而是“国王与国王”的关系。在这样的地区，地方共同体享有的自主性，显然较波斯总督治下的希腊人城市更大。
法律上总督有权直接干预地方共同体的事务，实际上大多数情况下让地方共同体享有自由的矛盾现象，可能如总督和国王的关系一样，是帝国过于广大、官僚体系不够发展的产物。如果说国王和总督的联系主要靠家族和血缘，则总督与更基层单位之间的联系更加具体，也更加薄弱，几乎找不到类似家族或血缘的关系。虽然那些在行省拥有封地的部分臣僚有可能为总督提供某些帮助，但他们人数毕竟太少，被湮没在当地居民和文化的汪洋中，不足以给总督提供强有力的政治和军事支持。另一方面，这些有着中央背景的臣僚，背后多有外戚或者国王支持，总督是否能够指挥他们，不是没有疑问。而在总督的官邸中，确实有一批文书在为总督服务，负责财政的官员产生更早，但他们最多负责中央与地方的联系，并且协助总督处理日常事务，征收赋税，无力直接而且经常性地干预基层的管理。时至今日，我们对总督之下地方机关了解的寡少，当然与资料的稀少有关，但更可能是这类情况本身就不够经常的结果。一个简单的事实是，在波斯行省之下，并无县、乡等更基层的行政体系(与中国从中央到地方基层完备的官僚体系形成对照)。有限的几个例证基本是总督直接与城市和地方共同体发生联系。阿尔塔普列涅斯直接就阿里斯塔戈拉斯的请求做出决定，提萨弗奈斯和居鲁士分别直接干预米利都的内部事务。因此，总督欲维持自己的统治，完成上交给国王的税收，除城市和地方共同体外，并无其他由波斯人掌控的机关可以依靠。官僚队伍的缺位，成为地方自治的一个基本前提。
摘自：《世界古代史》 作者：晏绍祥
