(作者：磨长春，重庆大学经略研究院研究助理)
拖拖拉拉的南非土地改革政策正迎来一个重要转折点。2017年3月3日，为了挽救自己的执政地位，南非总统祖玛向国民议会呼吁修改宪法，授权政府直接没收白人土地分配给黑人。这或许标志着南非土地改革政策23年以来一个重要转向——原本温和的“申诉-争议-转移”与“自愿买卖”的方式，正转向相对激烈、强制的政府无偿征收的方式。
南非土地改革久拖不结，早在1994年就许给广大黑人们的“土地均等”梦想迟迟得不到兑现，越来越多的南非黑人对现任政府失去耐心。其中一个最好的证据就是非洲国民大会党(ANC，以下简称“非国大”)的支持率达到1994以来的最低点。相比之下，非国大的对手之一，“经济自由斗士”(Economic Freedom Fighters)正从非国大的基本盘里赢得越来越多的支持者，其领导人马勒马(Julius Malema)多次呼吁：南非黑人必须从白人侵略者和荷兰“暴徒”手中，夺回自己的土地。而白人农场主团体Afrikaans主席称，如果政府无偿没收土地，这就意味着向农场主开战。
南非土改实施了23年，南非黑人等了很久，然而南非土地所有权仍然高度集中于白人群体手中。尽管非国大执政的这些年颁布了一个又一个法律，推出了一项又一项政策，试图解决历史遗留的土地不均等政策，但至今该问题没有得到很好的解决。
一
二十年前的土改“宏愿”
种族间土地占有不均，一直是困扰南非的极为敏感的政治问题。1994年时，占南非总人口77%的黑人仅拥有全国4%的土地。黑人人均占有的耕地面积仅0.1公顷，而白人人均占有耕地约为1.3公顷，相差13倍之多。因此，在1994年种族隔离结束后，南非新政府就把解决种族间土地占有不平等的问题作为自己的最重要执政任务之一。
然而，对于南非而言，解决土地占有不均的问题绝非易事。新南非的立国精神是“种族间的协商与和解”。毕竟，当年种族隔离制度的废除，不应只归功于曼德拉和非洲国民大会党，同样应该归功于德克勒克领导下的白人政府(德克勒克1990年宣布释放曼德拉，推动全南非白人范围内的全民公投，促成69%的白人赞成黑人参加选举;最后，德克勒克与曼德拉一同获得1993年诺贝尔和平奖)。可以说，新南非的诞生不是在全体黑人单方面斗争的结果，也有大量白人的支持与呼吁。在种族和解的氛围下，新上台的黑人政府绝不可能通过“打土豪，分田地”式的方式来强行剥夺白人的土地。因此，和平土改是唯一途径。
为了和平地实现土改目标，南非政府于1994年制定了的《重建和发展计划》，试图通过法律与市场机制，在5 年内将30 %的白人农田重新分配给无地的黑人。然而，这一目标的实现过程远非一帆风顺。
在《重建和发展计划》指导下，南非政府又通过了两部最为重要的法律来规范土改目标。第一部是1994年的《土地回归法》，这是南非实现种族和解后首次民主选举产生的国民会议通过的第一部法律，可见该法案在南非的重要地位。
所谓“土地回归” ，即把1913 年《土著土地法》实行以来白人强行剥夺的黑人土地重新归还给黑人。这还得追溯回历史上的种族隔离问题。早在1913年，由英裔荷兰裔白人联合组建的南非联邦(Union of South Africa)政府为了巩固白人种族主义统治，贯彻种族隔离政策，专门划了一些“保留地”给南非黑人居住，并且规定黑人不得在“保留地”之外“购买、租赁、擅自占用”土地。那么，当1913年时下已经在“保留地”之外拥有土地的黑人怎么办?自然地，这些黑人拥有的土地因抵触《土著土地法》而被宣布为“非法占有”。紧接着，南非政府开展了一系列剥夺黑人土地的行动，清除“白人区内”的“黑点”，强制驱赶黑人返回政府划给他们的“保留地”。 1913 年《土著土地法》的颁布, 使得当时占全南非人口67 %的400 万黑人仅拥有7.3 %的土地; 而占全南非人口不到20 %的约100 万白人却占了其余的广大土地。
可怕的是，“保留地”内黑人人口的急剧膨胀，南非白人与黑人人均土地占有比例之不平等更加极端化，过了近一个世纪，也就是1994年种族隔离制结束时，先前白人地区由6.7万个农场主占有，规模大都超过1000公顷，而71%的农村人口居住在剩余的14%的土地上。黑人地区人均占有可耕地低的仅0.1公顷(常伟语)，仅相当于南非人均占有耕地面积0.4公顷的四分之一。
面对历史延续下的严重不公，新南非的《土地回归法》试图通过强制手段，来将原有白人剥夺黑人的土地返还黑人。具体做法是，成立了土地回归权利委员会，黑人和土地申诉法庭, 前者负责调查、协商和处理土地申诉事宜, 后者则对有争议的土地申诉进行审理和作出判决。
这样，一些黑人群体、村落、部族乃至个人可以追查1913年以后被剥夺的土地的事实，向委员会申诉，或再经申诉法庭判决，来重新获得土地。
另外，南非政府还于1998年修改了《提供土地和援助法》，这一法案旨在由政府出资，帮助黑人中的弱势群体从市场上购买土地，以解决他们经济上不平等的地位。法案的援助对象主要包括穷人、佃农、农场工人、妇女及处于危机中的小土地自耕农。
然而，法案主要通过市场机制的“自愿买卖”(willing buyer-willing seller)原则来重新分配土地，问题是，如果白人农场主们不愿卖怎么办?
事实上，这两部法案在落实过程中遇到了诸多阻碍。
首先，是白人农场主的强烈抵制。
早在1994 年《土地回归法》提出时, 顽固的白人就作出誓死捍卫土地的强烈反应; 原来政府提出黑人佃农有权购买所居住和耕种土地的法案, 又遭到一些白人农场主拒纳农业税和其他税款的威胁; 白人对于可能征用白人土地的议论更是极力反对。白人对于土地改革一直抱有疑虑和反感，虽然政府强调通过和平赎买方式让他们交出土地，但他们视土地为命根子，不会轻易放弃。可以说, 土地改革每走出一步, 都会遭到白人农场主的抵抗。
其次，是经费不足的问题。
许多白人农场主本来就在情绪上对土改很不满，因而故意抬高土地售价，极大地限制了南非政府购买土地并转移给黑人的能力。其中，2002 年南非拨付土地改革的经费不过7 亿多兰特, 仅占当年预算的0.3 %。研究者认为, 这点经费, 对于完成15 年分配30 %农地的目标来说, 真是微不足道, 也不能体现土地改革的重要地位。其后经费状况虽有所好转，但也未到可以根本扭转局面的程度。常伟在2010年发表的《南非农地制度改革前景展望》指出，如果南非要在2014年达到重新分配30%的土地，所耗费的成本将达到103亿美元。批评者称，政府预算严重低估了土地改革的复杂性与艰巨性。
最后，种族间的冲突也让政府左右为难。
在土地改革进行的过程中, 无地黑人“擅自占地”、白人农场主驱逐黑人佃农和工人、农场主遭到袭击和谋杀等事件层出不穷, 屡禁不绝。这些冲突都含有土地因素, 不能不对土地改革带来干扰。拿愈演愈烈的袭击农场主事件来说, 政府和警察当局认为是普通刑事犯罪, 但很多白人农场主相信, 这是一场把他们从土地上赶走的运动。拥有6 000 名成员的白人组织南非农业雇主组织主席韦伯说, 袭击者的主要目标是南非的4 万名白人商业农场主。
自1991年以来，有1500多白人农场主被杀。在一些地方由于土地问题引发的冲突已经演变为低烈度游击战。农场主们雇佣安全人员，在农场周围挖壕沟，以抵挡农民的攻击。
二
土地改革的潜在风险
白人抵制、种族冲突、经费不足……种种原因叠加之下，1994年开始启程的南非土改一直难以顺利进行。
直到2000年，只有约50万公顷的土地得到转移，仅占计划总量的2%。这一微小的“成绩”离1994年计划的要转移2500公顷的土地的宏伟目标实在太远。土改还要继续，于是，南非政府就把完成转移30%商业农地的目标延期至2015年。
2000年，领国津巴布韦还发生“老战士”强占白人农庄的风波后，刺激了南非黑人要求土地的呼声，南非政府开足马力，加快转移土地的施政力度。2002年转移土地量达到了167万公顷，完成度约6%;到2008年时，这个数字达到了约13%。相比于1994-2000年八年完成了2%的进度，2000-2008年新完成了百分之10%的速度已然快了不少，然而，即便是以这样的速度推进，要完成转移30%的商业农地目标，预计得到2080年才能实现。南非土改的速度仍然不足。
如此缓慢的土改进度，不仅因为白人农场主抵制、经费不足、种族冲突等外界因素形成的“阻力”，南非政府自身对土改未来的担忧、焦虑与疑虑也在某种程度上削弱了土改“动力”。土地，作为一国的重要经济资源，对其的进行的任何制度性改革自然是存在体系性风险的。
对南非而言，邻国津巴布韦的惨痛教训可谓历历在目。
90年代的津巴布韦，曾经是非洲仅次于南非第二富裕的国家，然而，就在2000年贸然地进行土地改革后，津国农业生产力迅速下降，曾经的粮食出口国竟然出现了粮食短缺，粮价大量上涨，在高度宽松的货币政策下发生了严重的通货膨胀，在随后的十年中，津巴布韦的通货膨胀高达百分之两亿三千万，导致人民生活水平迅速恶化。
这场经济大崩溃，始于 2000年“津巴布韦老战士”(不少人曾经是穆加贝部下，参加过游击战)对白人农场的强占风潮。随着数千名白人陆续失去土地，三四百家西方农业公司也同步从津国撤走。随后，津国政府取消土地私有制，从白人手中征来的地全部划归国有。然而，大块的土地被“津巴布韦老战士”切成小块一一分走后，原有大型农场经营的优势一夜之间丧失，生产效率倒退回小农耕种的水平;不仅如此，“津巴布韦老战士”对种植技术一窍不通，又不懂现代农场的经营管理，更是让津国的农业一落千丈，成了推倒全国经济的第一块多米诺骨牌。
自2001年始，津国出现粮食短缺。2005年时，津国人均GDP跌落至340美元，全国至少80%人口陷入贫穷，面临生活基本物资大量缺乏的窘境。而据联合国非洲经济委员会的报告，津国2006年的经济增长率为负4.4%，被视为世界上“经济运作最差的国家”。2013年初，津国已经陷入财政枯竭的境地，公共账户上只剩下217美元。
津国的土地改革始于“老战士”们的强占风潮，该事件的激进作风还曾一度刺激南非舆论加快分配白人的土地的势头。然而，随后津国所遭遇的农业萧条、经济崩溃，却让南非人也看到的土地改革对经济的潜在危害——和津国一样，长期以来，南非大大小小的农场都由白人经营，白人有技术，有经验，有资金。相比之下，南非的黑人即没技术，也没经验，更没资金，同样有可能无法有效经营新分配而得的土地，从而引发农业危机。
1994-2010年，全南非把590万公顷的土地转移到了黑人手里，可是当中却有多达90%的农地处于未耕作或休耕状态。连南非农村发展与土地改革部长古吉莱•恩昆蒂(Gugile Nkwinti，中新社译)都承认：归还黑人农场主的95%土地均成不毛之地。在已经归还或重新分配的约600万公顷土地中，大部分没有给新的农场主创造任何经济效益。他表示，一些新获得土地的农场主并不关心农业生产，因为他们即使没有土地也已经很富足。
南非土改实施的这些年，转移的土地量在增长，粮食产量也在显著下降。以玉米为例，2004至2005年度玉米产量为1175万吨，2005至2006猛降至 694.7万吨;2006年小麦产量为2l1.4万t，而2007年为191.3万t，减产9.5%。2007年以后，南非历史上破天荒地由粮食出口国转变为粮食进口国。截至2009年下半年，作为粮食进口国的南非估计有1/5的家庭缺乏足够的粮食。
2000年后，南非政府逐渐认识到，获得土地的黑人由于经营不善而重新沦为贫困人口，同时政府也会失去原来可以从白农场主那里获得的税收。
农业，作为南非经济的三大支柱之一(另外两大支柱产业是制造业和矿业)，于2000以后曾长期处于“负增长”状态，官方已经承认该时期土改对南非经济的负面效果。不单南非农业本身的产值降低，还会牵连到农机设备、农用加工品、农用种苗等农业综合产业的降低，境内外农业资本也因对前景失去信心而随之撤离。
某种程度上，种族间土地占有均等化、农业生产力的稳定、社会的和平与稳定——这三个改革原则存在一定的矛盾。如果拖延、延迟土改计划，那么激进的黑人那些暴力或非暴力的抗议行动将会高涨，破坏社会稳定;反之，如果加速推进土改计划，由于接管土地的黑人缺乏技术、管理与资金，农业生产力将会出现后退。事实上，南非政府土改二十余年，也正是头疼于此。
三
土地改革“再出发”?
2014年，在土改问题上陷入困境的南非政府试图调整方向，重修了1994年制定的《土地回归法》。该法计划新提出了一个“50:50”的模式，强制将所谓商用土地所有土地所有者的50%的土地所有权无偿分配给农民。地主作为历史所有者，只能保留其50%的土地，其余50%无偿转让;农民根据在土地上的工作年限和贡献，分配另外50%的土地所有权，政府将出土地价值的50%作为发展资金，资助重新分权后农场的经营与管理。
尽管这部法案试图“对症下药”，解决黑人农民缺乏技术与管理的问题，但其本身的可行性也遭致了批评：
其中，一位土改研究者指出(Stephen Greenberg)“根据这个倡议，每一个安规守纪在农场里工作10年至20年的工人都应该得到这片土地的市场价格的10%的股权;工作25年至49年的工人应该得到这片土地的市场价格的25%的股权;工作50年的工人应该得到这片土地的市场价格的50%的股权”可是，如果一个农场里有5个工人都工作满了50年，他们每个人都收到50%吗?不是!他们是共同来配这个50%. 因此，会出现工人越多，股权就越少的局面。这是不是又会造成新的不公正呢?
随后不久，该“50:50”的模式随后也被中止执行。
南非土改进程缓慢，其中冲突甚多，各政党争执不休，大量法案通过后无疾而终，均未取得多少成效后便被中止或废除。诸如，空间规划与土地使用管理法案(the Spatial Planning and Land Use Management Act)，资产评估法案(the Property Valuation Act)，《土地没收法》(The Expropriation Bill)等等。
现在，在反对党压力之下，祖马领导的非国大为了保持执政地位，提出直接没收土地分配给无地黑人。这或许能够使得族群土地占有更加平等，但是最大的问题是：农业生产力能够保持稳定吗?社会能够保持和平与稳定吗?
世界上土改最为成功的地方，可能是东亚。共产党在中国大陆、国民党在中国台湾分别进行了土改，日本则在二战后美国占领的状况下进行了土改，朝鲜在劳动党领导下进行了土改，韩国则是李承晚政府以打击韩奸的名义没收地主土地进行土改。在这些地方进行土改的重要前提是存在强有力的、能够维持社会秩序和组织小农生产的政权力量，同时，东亚存在小农经济传统，无地农民并不缺少农业劳动技能，分到土地之后，能迅速投入农业生产。土地改革最终实现了生产力的解放，同时也产生了基层国家建设的效果。但在南非，非国大毕竟不是强有力的列宁主义政党，其内部存在组织松散、纪律不严、宗派主义严重等等问题;而南非的无地黑人也并非东亚的经验丰富的小农。就连东亚的土改中都出现过一些极端情况，南非如果展开直接没收土地重新分配的土改，其结果如何，恐怕不容乐观。
在南非，土改是一个不能再拖延的历史任务。但土改也是一个十分沉重的话题。究竟怎么改?我们拭目以待。
人学研究网·人类通史栏目编辑：童心竹
