官府手工业的管理系统秦汉的官府手工业，有一套完整的管理系统。例如，主建筑宗庙、宫室、陵园等土木工程的官吏，叫将作少府，又名将作大匠。据《汉书·百官公卿表》，“将作少府，秦官，掌治宫室，有两丞、左右中侯。”西汉“景帝中六年(公元前144年)，更名将作大匠，属官有石库、东园主章、左右前后中校七令丞，又主章长丞。武帝太初元年(公元前104年)，更名东园主章为木工。成帝阳朔三年(公元前22年)，省中侯及左右前后中校五丞。”东汉因之，且复左、右二校令，分掌左、右工徒。主管官府丝织业的官吏，叫东织令丞、西织令丞，均属少府。西汉成帝河平元年(公元前28年)，“省东织，更名西织为织室”。东汉时，少府设织室令，有丞。又《后汉书·和熹邓皇后传》谓“御府尚方织室”，是尚方令下也有织室主管丝织手工业。至于管纺织品染色的官吏，叫平准令。《汉书·百官公卿表》中无平准令，《续汉书·百官志》始有之，属大司农，“掌知物价，主练染，作采色。”《宋书·百官志》亦载平准令掌染，而且说是“秦官”，《通典·职官》同《宋志》，因知《汉表》漏载掌染色之平准令。主管高级手工业工匠及制作御刀剑等兵器的官吏，叫尚方令。《汉书·百官公卿表》虽无此官，但《续汉书·百官志》载少府有尚方令，“主上手工，作御刀剑诸器物。”又《通典·职官》亦谓尚方令为“秦官”，可见秦已有此官，《汉表》漏载而已。主管奴婢制作衣服及缝补之业的官吏，叫“御府令”。《汉书·百官公卿表》亦无此官，但《续汉书·百官志》少府属官有之，谓“御府令，宦者，典奴婢，作中衣服及补浣之属”，《通典·职官》同，且谓为“秦官”;又《史记·秦始皇本纪》中有“御府令丞”官名，可见秦时确有此官，《汉表》实漏。主管制作兵器、弓弩、刀铠之类武器的官吏，叫“考工令”。《汉书·百官公卿表》载少府属官有“考工室令丞”，臣瓒曰：“考工，主作器械。”《续汉书·百官志》亦有之，属太仆，“主作兵器、弓弩、刀铠之属，成则传执金吾入武库。及主织缓诸杂工，左、右丞各一人。”东汉之制，显系继承秦和西汉而来，故考工令的职掌可视为通制。主管瓦当制作的官吏，叫做“都司空令丞”，属宗正。据《金石萃编》所收“宗正官当”瓦当、“都司空瓦”等，知宗正属官有“都司空令丞”，为主管宫殿建筑的瓦当制作手工业的机构与官吏，叫“东园匠令”，《汉书·百官公卿表》以“东园匠令丞”为少府所属十六令丞之一，颜师古注曰：“东园匠，主作陵内器物者也。”还有主管钱币制造手工业的“锺官”，属水衡都尉，东汉亦如之。于上可见，秦汉时期的官府手工业，即使在中央机构中，也分工细致，各有主官，其重要程度可知。
郡国县等地方机构中，也有分工主管各种不同手工业的官吏。据《汉书·地理志》所载，河内郡怀县、泰山郡及其所属丰高县、河南郡、济南郡东平陵、颍川郡阳翟、广汉郡及所属雒县、南阳郡宛县、蜀郡成都等十郡县均设有工官。(据乐浪出土漆器铭文，还有梓潼郡、武都郡也有工官。)京兆郑县、沛郡沛县、左冯翊夏阳县、魏郡武安县、右扶风雍县与漆县、常山郡都乡县、弘农郡渑池县、蜀郡临邛县、颍川郡阳城县、犍为郡南安县、汝南郡西平县、南阳郡宛县、辽东郡平郭县等凡四十八郡国均设铁官。河东郡安邑县、太原郡昔阳县等三十五郡县均设有盐官(《通典》作三十七处，以增东平之故;马非百在《桑弘羊年谱订补》中作三十六处，系误将雁门郡之沃阳、盐泽同时列入所致)。此外，丹阳郡有铜官，桂阳郡有金官，陈留郡与齐郡有服官，蜀郡严道有木官，巴郡朐忍与鱼腹均有桔官，庐江郡有楼船官，千乘郡有均输官，南郡有发弩官等。其中盐官主煮盐，铁官主铁的冶铸，服官主衣服制作，铜官主铜的冶炼，楼船官与发弩官分别主造船和制弩，工官则主金、银器的制作。总之，从中央到地方，形成了一个专门为官府及宫廷所需制作各种器物、军械、衣服、金银器物及煮盐、冶铁、采矿、铸造、铸币等的手工业网，构成了官府手工业的庞大体系。
据云梦出土的秦简，表明秦国及秦皇朝时期，均设有“漆园啬夫”一官，主管官府漆园的种植与漆的生产;又有“司空啬夫”，主管大车与各种“公器”的生产;还有“左采铁”、“右采铁”等机构及“采铁啬夫”一官，主管铁的开采与冶炼。这些主管不同经济部门的“啬夫”，被通称为“官啬夫”，均受“大啬夫”的管辖。此外，还有“太官”、“右府”、“左府”、“都官”、“令、丞”及“曹长”等机构和官吏，也参加了对各种官府手工业的管理，他们又由中央的“太仓”和“内史”等官吏或部门管辖，以啬夫主管官府手工业的制度，汉代也同样存在。《汉金文录·雁足灯》铭文有“元康六年(公元前65年)，考工工贤友缮作，府啬夫建、护万年、般长当时主”字样;同书铜鼎铭文有“永始三年(公元前14年)，考工工蒲造，佑臣主、守啬夫臣彭、掾臣明主”字样;同书锺铭文有“居摄元年(公元6年)，考工□□缮，守啬夫□、守令史获、掾褒主”字样;《贞松堂集古遗文》卷十三《东海宫司空镫槃》铭文，有“建武中元二年(公元57年)七月十六日，东海宫司空作铜槃□镫，重五斤，..啬夫臣倍主，丞臣寿、长臣福省”等语。所有这一切，确证西汉、东汉时主管官府手工业的低级官吏，有啬夫、护、长、般长、令、丞、佐、掾、守令史及守啬夫等官名，而且都是考工令下及东海王国宫司空之下的属官。足证文献所记，不仅完全属实，而且有不少遗漏，还进一步证明秦汉官府手工业管理之严格，因为在器物上载明制作工匠的名字及主管官吏名字，是为了检查督促和以明职责。
秦汉的官府手工业，从上引《汉书·百官公卿表》及《续汉书·百官志》所载主管机构及官吏名称看，知其管理系统历东汉而无大变。然而，关于盐铁等手工业的管理办法，却变化不小，并不像其他官府手工业那样有恒制不变。西汉之初，煮盐、冶炼及铸钱等手工业，除官营外，还允许民间私营。故吴王濞可以擅国内之盐铁生产，邓通可以任意铸造，贾谊则主张取消“纵民鼓铸”的政策。到汉武帝时期，由于政治、军事及财政上的需要，才正式实行煮盐、冶铁及铸钱等手工业的全部官营和禁止私营的制度。故各郡国盐、铁官之设，多在此时。武帝死后，官营盐、铁的政策，立即引起了争论。昭帝始元六年(公元前81年)召开的盐铁会议，就围绕着是否罢去盐铁官和取消其官营政策开展了激烈的争论。但最后并未因此而取消盐、铁官营，仅仅废除了酒的官营，因而盐铁官营“历宣、元、成、哀、平五世亡所改变”。其中，“元帝时”，虽然“尝罢盐铁官”，但仅仅“三年”就恢复了盐铁官营。汉末王莽时，进一步推行了盐、铁、铸钱等业的官营制度，公开宣布盐、酒、铁、名山大泽、五均赊贷、铁币铜冶“六者，非编户齐民所能家作”，必须由官府经营③。东汉政权建立后，据《续汉书·百官志》所云：“郡有盐、铁官者，随事广狭置令、长及丞。”本注曰：“凡郡县出盐多者置盐官，主盐税;出铁多者置铁官，主鼓铸。”这表明东汉在所有产盐、产铁郡县设置的盐官、铁官并非官营盐、铁，只是收盐、铁之税而已。又同书同志大司农条云：“郡国盐、铁官，本属大司农，中兴均属郡国。”表明东汉的盐、铁官，在隶属方面也不同于西汉。虽然，据《后汉书·郑兴传附郑众传》：“建初六年(公元81年)，(众)代邓彪为大司农”时，章帝“议复盐铁官”，郑众反对而不成。但转眼之间，盐铁官营的制度又废除了。故《后汉书·和帝纪》载和帝即位之初下诏曰：“先帝即位(指章帝而言——引者)，..探观旧典，复收盐铁，欲以防备不虞，宁安边境。而吏多不良，动失其便，以违上意。先帝恨之，故遗戒郡国，罢盐铁之禁，纵民煮铸，入税县官如故事。”这表明章帝建初六年“复收盐铁”之后，因为出现了“吏多不良”的情况，不久又罢去了盐铁之禁，恢复了“纵民煮铸”的政策。和帝此诏，不过是重申章帝末年之诏而已。因此，《后汉书·朱晖传》，载章帝元和间(公元84—86年)，“尚书张林上言：..又盐，食之急者，虽贵，人不得不须，官可自鬻。于是诏诸尚书通议。朱晖奏：据林言，不可行。事遂寝。”同章帝末年已罢去盐铁之禁的事实，正相符合，否则，张林不必请求“官可自鬻”食盐了!所有这些情况，说明东汉时期的煮盐、冶铁等手工业，是允许民间私营的，这时虽然有郡国盐铁官之设置，其职事在于收盐铁之税而已，同西汉的官营盐铁官制度是有一定程度差别的。
官府手工业的类别秦汉官府手工业的类别较多，大别之，有采矿业和冶炼业、煮盐业、器物制作手工业、漆器手工业、衣服制作手工业等。
关于采矿业和冶炼业：《睡虎地秦墓竹简》的《秦律杂抄》简文，有“采山重殿”者，“赀啬夫一甲，佐一盾”及“太官、右府、左府、右采铁、左采铁课殿”者，“赀啬夫一盾”等规定。这里的“采山”，就是指官府的采矿手工业;“左采铁”与“右采铁”，则是指主管采矿手工业的官吏。至于主管专卖铁器的官吏，则有铁官长丞，《华阳国志·蜀志》载秦惠王使张若治成都，“营广府舍，置盐铁市官及长丞”;《史记·自序》谓司马昌“为秦主铁官”;《通典·职官》谓秦郡县有铁官。汉代铁官设置之多，已于前述，足证官府的采矿、冶矿手工业已遍及全国，其中采矿、冶铁业为最多，但也不乏采铜、采金手工业，故汉代郡国中有设置金官、铜官者。汉代除置铁官经营铁的开采、冶炼与铁器制作、出卖外，还专设有名目繁多的官，如《续封泥考略》有“临菑采铁”封泥，北大历史系藏有“齐铁官印”、“齐铁官长”、“齐铁官丞”及“临菑铁丞”等封泥，益见官府采矿与冶炼手工业，以铁的开采与冶炼和铁器的制作与销售为大宗。
关于煮盐手工业：上引《华阳国志·蜀志》载秦惠王使张若治成都，“置盐铁市官及长丞”，可见秦官府经营者除采铁手工业外，还有煮盐手工业。汉代盐官的设置更为普遍，详见《汉书·地理志》;又齐地有“琅邪左盐”封泥出土，西安有“玡左盐印”的发现，《封泥考略》有“楗盐左丞”封泥，盐官名目之多，足证官府煮盐手工业的发达。
关于器物制作手工业：器物制作手工业门类很多，主要有铁器制作手工业、铜器制作业与金银器制作业等。汉代的金、银器制作业，主要集中于蜀郡与广汉郡，故《汉书·贡禹传》云：“蜀、广汉主金银器，岁各用五百万。”主管器物制作者为“工官”，故蜀郡与广汉郡均设有“工官”。汉代官府经营的铜器制作业，有属于少府的尚方令的，有属于少府的考工令的，东汉属太仆;还有属于郡国工官的。制作铜器的类别有鼎、锺、弩机、铜壶、铜镜、铜扁、铜铫、雁足镫及其他用具。至于铁器制作手工业，尤为发达。铁器之中，除兵器外，“田器”实为大宗。为了生产大量的铁制农具，武帝时曾在“大农置工巧奴与从事为作田器”。桑弘羊也说：“今县官铸农具，使民务本。”主作兵器、弓弩、刀铠的考工令，自然也是制作铁器的部门。此外，各郡国的铁官，除主管采矿、冶炼之外，还有权制作铁器，即使是边陲地区也不例外。如“肩水都尉彭祖归宁”，言及肩水侯官“铸作铁器”，“令品甚明”。
关于漆器手工业：漆器的制作，首先要作成木器，然后再涂漆。由于需要漆，故又有漆园的种植与漆的生产。《睡虎地秦墓竹简》的《秦律杂抄》，有“漆园殿，赀啬夫一甲，令、丞及佐各一盾”及“漆园三岁比殿，赀啬夫二甲而废，令、丞各一甲”等规定，可见秦国早有漆园的种植，而且有专职官啬夫及令、丞、佐等官吏主管漆树的种植与漆的生产。汉代漆的生产地区甚广，《史记·货殖列传》有“陈、夏千亩漆”的记载：《太平御览》卷七六六引何晏《九州论》，谓“共汲好漆”;同书同卷引《续述征记》云：“古之漆园在中牟，今犹生漆树也”;《金石索》卷五有“常山漆园司马”印，可见常山亦有漆树的种植。汉代主管漆器制作者，大抵为各郡国之工官。具体制作漆器的工匠，据乐浪出土漆器题名，有素工、髹工、上工、画工、雕工、清工、造工、供工等，足见分工之细;具体监造漆器的低级官吏，有长、丞、掾、令史、佐、啬夫等，足见其管理系统之完备。至于漆器的主要制作地区，大都集中于工官设置之地，故蜀郡、成郡、广汉、怀、河南、阳翟、宛、东平陵、泰山郡、奉高、雒县等有工官的地方，都应是产漆器的地方。据乐浪出土漆器铭文，知梓潼郡、武都尉也有工官。《太平御览·器物部》引《盐铁论·散不足》，有“作野王紵器”语，野王即河内，可见汉之河内也产漆器。
关于衣服制作手工业：《汉书·地理志》载陈留郡襄邑有服官;齐郡有“三服官”。特别是齐郡的三服官，尤为衣服制作手工业的中心。这里的“三服官”，主管制作“天子之服”，所属“作工”“各数千人”。所谓“三服官”，即少府属官考工室、右工室、东园匠。此“三工官”，每年“官费五千万”，其生产规模之大，可想而知。
关于铸钱手工业：《史记·秦始皇本纪》谓秦惠文王二年(公元前336年)“初行钱”。从《睡虎地秦墓竹简》中，得知早在商鞅变法后，就有钱币的使用与铸造。诸法律条文中，凡言及损坏公物、粮食及盗窃问题时，往往按其价值多少钱计算;可见钱的使用是相当广泛的。对钱币的铸造，是绝对禁止私铸的，故《封诊式》有一个关于盗铸钱者的案例，其爰书云：“丙盗铸新钱，丁佐铸”，因而被人捕得交官。由此可见盗铸钱是受到禁止的。而汉初，铸钱由少府主管，《封泥考略》有“少府铜丞”封泥，《汉印文字征》有“斡官泉丞”铜印均可证。《汉书·百官公卿表》谓，大司农属官有“斡官长丞”，又说：“初，斡官属少府;中，属主爵;后，属大司农。”颜注引如淳曰：“斡，音筦，主均输之事，所谓斡盐铁而榷酒酤也。”实则“斡官”为专主铸钱之官。到孝文帝五年，“除盗铸钱令，使民放铸”。但“自建元以来，用少，县官往往即多铜山而铸钱”，可见武帝之初就已禁止私铸。到元狩五年，进一步“悉禁郡国毋铸钱，专令上林三官铸。钱既多，而令天下非三官钱不得行，前郡国所铸钱，皆废销之。”此“上林三官”，在《盐铁论·错币》作“专命水衡三官作”。“三官”究何所指，史书无说明，据陈直先生考证，应为镜官令丞、技巧令丞与辨钢令丞，因为《齐鲁封泥集存》中，分别有“锺官火丞”、“锺官钱丞”、“技巧钱丞”等封泥出土，又《汉书·百官公卿表》谓水衡属官恰有锺官、技巧、辨钢三丞令名，与此正合。钱币铸造权之收归中央，对于提高钱币质量和统一规格，都有一定的作用。
此外，还有纺织手工业，染色及酿酒等加工性手工业，建筑器材的制作手工业，兵器、车辆、陶器等日常用品制作手工业等，无不在官府手工业中保持一定的地位。此不悉举。
官府手工业的材料来源官府手工业所需原材料的来源，则依据手工业门类的不同而有不同的来源。以漆器手工业来说，其所需漆，主要依赖于官府漆园的种植。以煮盐、采矿等手工业来说，主要依赖于山林川泽之利不许私有的国有土地制度。自商鞅变法以来，国家有权“颛山泽之利，管山林之饶”即指此。但是，还有一些原料，非国有土地的所有权所能自然提供者，必须仰赖于各郡国的土贡方物。关于秦汉的土贡方物之制，史书颇少言及，但并非无之。《盐铁论·本议》云：“往者，郡国诸侯各以其方物贡输。”可见昭帝之前已有土贡方物之制。又《汉书·贾山传》建议文帝以亡秦为鉴，“减外徭、卫卒、止岁贡”。又《汉书·文帝纪》元年(公元前179年)六月，“令郡国无来献，施惠天下”。以此言之，“岁贡”之制，早在文帝之前就已有之。而汉初之制，多直接承秦而来，故土贡方物之制有可能也是秦制。值得注意者，官府手工业的原件，还有一部分来源于官府用钱向民间购买者。1955年，在西安汉城门外，发现了一批铜的原料，其中有一铜块，刻有“汝南富波宛里田戎卖”字样。可见官府经营的铜器手工业，其原料除来源于官府的采铜手工业之外，也确有来源于用钱向民间购买者，而且远从汝南郡购买来。
官府手工业的劳动力来源秦汉官府手工业的劳动力及其来源，综而言之，不外乎如下几种情况：第一，是以官府奴婢从事手工业劳役。我们知道，汉代官府奴隶不少，秦时尤多。据云梦秦简，官府奴隶之“隶臣妾”，其中男性为“隶臣”，女性为 “隶妾”。“隶臣妾”的服役是终身性的，“隶臣妾”所生子女，也同样是奴隶，必须经过取赎或立军功，才能免去其奴隶身份。“隶臣妾”被强迫从事各种劳役，其中从事手工业的男性劳动者，谓之“工隶臣”。一旦沦为“工隶臣”，即使立了军功可以赎免时，也只能免去其奴隶身份，但仍得为工，《军爵律》关于“工隶臣斩首及人为斩首以免者，皆令为工”的规定，便是例证。如果是能用“针为缗绣它物”的“隶妾”，即会手工技艺的女性奴隶，法律规定：不得赎免;只有其中属于“边县者”，才允许“复数其县”，详见《仓律》。法律对于“工隶臣”和有手工技艺的“隶妾”的赎免规定，其所以特别严格，就在于官府手工业仰赖于这些技术性奴隶。到了汉代，以奴隶从事官府手工业劳动者同样不少。《汉书·食货志》载武帝用杨可告缗后，没收了“以千万数”的奴婢，官府也把这些“没入奴婢，分诸苑养狗马禽兽及诸官”。这显然是把奴隶分配给京师的各个苑囿和各个部门去从事各种劳役，其中无疑包括官府手工业作坊。至于同书所载武帝时，“大农置工巧奴与从事，为作田器”，则更明显是以奴隶从事官府手工业生产。第二，以刑徒从事官府手工业。所谓“刑徒”，系指因触犯法律而被判处徒刑的社会罪犯而言。他们虽有刑期，但在服刑期间，必须戴着刑具同奴隶一样参加劳役，这在云梦秦简的法律条文中有不少反映。秦简《徭律》有“兴徒以为邑中之功者，令婞卒岁”的规定;《秦律杂抄》有“徒络徂廿给”及“徒络徂五十给”的话，可能是以“徒”编织丝带并规定其完成数量;同律还有“大车殿，赀司空啬夫一盾，徒笞五十”的条文。除《徭律》所云之以“徒”从事土木建筑劳役外，其余都是在官府手工业作坊中服役。到了汉代，这种情况更多了。贡禹所论：“今汉家铸钱，及诸铁官，皆置吏、卒、徒，攻山取铜铁，一岁功十万人以上”，就是这种情况的写照。又《盐铁论·水旱》云：“卒徒工匠以县官日作公事”，“今县官作铁器”，“卒徒烦而力作不尽”;同书《复古》也说：“卒徒衣食县官，作铸铁器”，都是以刑徒和更卒、工匠一道从事官府手工业的生产劳动。故成帝时，颍川有“铁官徒申屠圣”等领导的一百八十人的起义，也有“山阳铁官徒苏令等”领导的二百二十八人起义。《古刻丛钞》所录建平郫县石刻，有“徒要本”的题名。所有这些都是以“徒”从事官府手工业之证。第三，是官府以征发来服更役的“更卒”从事官府手工业劳动。上引《汉书·贡禹传》及《盐铁论·水旱》、《复古》等篇所载同“徒”一道从事官府铸钱、采矿及制作铁器等手工业劳动的“卒”就是证明。第四，是工匠及工师：云梦秦简中多次提到工匠与工师，如《秦律杂抄》有“工择榦”，“工久榦”，“赀工”，“非岁功及无命书，敢为它器，工师及丞赀各二甲”及“县工新献”等说法，其中言“工”者，即工匠，言“工师”者，即教新工学手技艺的技工教师。所以，《均工律》有“工师善教工，故工一岁而成，新工二岁而成”的规定。在乐浪出土漆器题名中，关于工匠，有“素工”、“上工”、“画工”、“清工”等之分，可见官府手工业中的工匠，不仅有按工龄划分的“故工”与“新工”的区别，而且还有按工秩命名的各种不同的工匠名称。汉代的官府手工业作坊中，也有工匠，如《汉书·高惠高后孝文功臣表》，谓梧齐侯阳城延“以军匠”从刘邦起兵;前引《盐铁论·水旱》中，也有“卒徒工匠以县官田作公事”的说法，西汉之末，长安“工匠饿死”;王莽作九庙时，曾“博征天下工匠”;《太平御览》卷八二六引崔寔《政论》，就称从事手工业的工匠叫“织师”;地下出土的若干汉代器物上，大都刻有“工×造”字样。所有这些，都是官府手工业中有工匠及工师之证。
无偿劳役制无偿劳役制，在秦汉官府手工业中占有极大比重，这是官府手工业劳动形式的最大特征。上述在官府手工业作坊劳动的奴隶，显而易见，是人身最不自由的强制性劳役者。至于刑徒，他们虽有刑期，刑满以后仍为自由人，在这些方面同奴隶有差别，但当其服劳役时，不仅在工种、劳动强度和生活待遇等方面，同奴隶没有差别，而且其不自由的程度有时还超过奴隶，如在劳动时必须戴上刑具，这在秦简《司空律》及《徭律》等有关规定中可以清楚看出。因此，刑徒也属于人身极不自由的强制性无偿劳动者。说到“工匠”及“工师”，其人身名义上是自由的，但实际上并不自由。例如秦简的《工律》规定：官府手工业生产出来的产品，必须刻上所属官府及生产者的名称和名字，不能刻者以漆书之。汉代若干出土器物的题名情况尤其证明这一点。这样的规定与作法，目的在于迫使监工者和生产者负责和便于追究，以防止监工及工匠的消极怠工。又秦简《均工律》规定：“新工初工事，一岁半功，其后岁赋功与故等”，即工匠每年都有生产定额，新工的定额只有老工匠的一半，第二年就得与“故工”相同。如果没有完成定额，或学习技艺不能如期完成以及生产出来的产品被评为下等时，工匠与工师都要分别受到不同程度的惩罚，详见《均工律》、《工律》及《秦律杂抄》。特别是被征发来的工匠，长期被固定于某一官府作坊，虽饿死也不能离开。因此，“工匠”与“工师”，名义上虽为自由人，实际上接近于人身不自由的奴隶与刑徒，已为向隶属关系十分严格的“匠户”、“百工户”及“伎作户”的转化准备了条件，可视为三国两晋南北朝时期“百杂之户”的前身。至于“更卒”，来源于征发，虽然人身基本上是自由的，但是在服役期间必须按时到达，不到期限不能离开，限期内服役是无偿的。因此，实质上也是强制性的无偿劳役。总而言之，四种人中，有奴隶与刑徒两种是不折不扣的无偿服役者，且人身极不自由;更卒，虽名义上有人身自由，在服役期内，也是不自由的无偿劳役者。只有“工匠”与“工师”，可能略有报酬，但至少也是半不自由和半无偿的劳动者。这表明无偿劳役制，在秦汉官府手工业作坊中占主导地位。其所以如此，一方面是封建的官府经济制度在手工业领域的表现形式所规定的;另一方面，则同这时奴隶制残余的严重影响不无关系。基于此，就给秦汉官府手工业带来了许多弊端和严重的桎梏性。
官府手工业的作用与弊端关于官府手工业的作用与弊端，当时人颇多论及者。以官府经营的采矿、冶炼、铸造、煮盐及铁器制作等手工业来说，有人认为：“总一盐铁”，除了增加国家财政收入外，还是“建本抑末、离朋党、禁淫侈，绝并兼之路”的手段。因为由官府来经营这些重大的手工业，可以改变“豪强大家，得管山海之利，采铁石鼓铸，煮海为盐，一家聚众或至千余人，大抵尽收放流人民也，远在乡里，弃坟墓，依倚大家，聚深山穷泽之中，成奸伪之业，遂朋党之权”的危险局面;也可限制像吴王濞那样“专山泽之饶，薄赋其民，赡养穷乏，以成私威”的割据势力;官府“总盐侯”和“铸农器”还可以使国家“财用饶”，使农民“器用备”而“务本”，并“一其用，平其贾，以便百姓公私”。一言以蔽之，官府经营这些重大的手工业，是增加国家财政收入、稳定市场价格、发展农业生产、打击割据势力和富商大贾、加强中央集权制度的物质基础的有力措施。在当时情况下，这些看法也是基本符合实际的。但是，与此同时，它所带来的弊端和消极作用，也同样不容忽视。以官府制造的铁器来说，“多苦恶”，“器多坚”，农民购买时，“善恶无所择”;又“多为大器”，而且是一个模式，“不给民用”;有时农民需要购买，而出卖铁器的“吏数不在，器难得”;出卖铁器的地方离农村太远，农民往往“弃膏腴之日，远市田器”，以致误了农时;官府规定的价格太高，出现了“盐铁贾贵，百姓不使”的情况;有的器物质量太低劣，农民购买以后，以致“民用钝弊，割草不痛”，弄得农民“作剧”而“得获者少”;当质量低劣的铁器无法出卖时，就强制摊派于民，所谓“铁官卖器不售，或颇赋与民”，即指此事。在采矿、冶矿和制作铁器的过程中，又“征发无限”，“更繇以均剧”，使“百姓疾苦之”。有时被征发服役的更卒，强迫他们出钱代役，出现了“郡中卒践卒更者，多不堪责取庸代”，也正如卜式所说：“郡国多不便县官作盐铁，铁器苦恶，贾贵，或强令民卖买之。”所有这些情况，都是官府手工业特别是官营铁器制作手工业带来的弊端。造成这些现象的主要原因：第一，在于管理不善，如铁器的大小、规格，制作时“务应员程”，故不合民用，因而不随“秦、楚、燕、齐土力不同”的特点，使铁器的“刚柔异势”和大小适宜;或价格规定太死，官府“一其贾”，使购买者无可选择;或者布局不合格，不能把冶铸之所，靠“通铁炭”地区，造成“咸远而作剧”和“道次发僦运盐铁烦费”的状况。第二，主管者用人不当，“吏或不良，禁令不行，故民烦苦之”;更有甚者，“吏不奉法以存抚，倍公任私，各以其权充其嗜欲”;“为吏既多不良矣，又侵渔百姓，县吏厉诸《盐铁论·复古》。
小吏，小吏厉诸百姓”;“吏匠侵利”，贪污盗窃，或“吏恣留难”百姓，或“行奸卖平”，以次充好。第三，劳动者消极怠工。如钱币铸造，“废天下诸钱，而专命水衡三官作。更匠便利，或不中式，故有厚薄轻重”。而此三者，都与封建剥削制度有关。可见在剥削制度下，即使实行很有利的经济制度，也将带来许多不利的后果。
