(本文选自费正清《剑桥中国晚清史》上卷 第二章1800年前后清代的亚洲腹地清帝国在亚洲腹地)
清王朝的衰落与叛乱的根源
要广泛地阐释清代晚期的历史，必然要回头谈一谈清王朝衰落的面貌。但是，只要考察一下晚清时期某些政治和社会的细节就会感到，对清王朝的衰落作为一个整体概念来说还有一定程度的认识不足之处;而且这种考察还可能借此发现把晚清同中国近代史的广泛趋势联结起来的某些长远的社会和政治变化。清王朝的衰落在传统上还包含有官僚制度丧失了道义和行政活力的意思。可是，这种现象从官僚赖以生存的社会和政治现实的角度来看比从常见的衰落中的道义范畴这一角度来看更容易理解。当然，官僚制度中存在着大量贪污腐化;但是早在十九世纪初年，在中国著名的学者和行政官员中间就已经出现了关心制度改革和国家防务的浪潮。
清王朝的衰落向来被理解为中央集权的式微和地方总督权力的扩大，是国家和社会之间均势的瓦解。这种权力分散过程的某些方面在十九世纪确实有所表现。但清代的制度在本世纪的毁灭性内战之后仍能令人惊异地把中国维系在一起，这个事实保证了二十世纪的革命变革能够在全国范围内实行，而且能够达到保住 国家的首要目的。因此，我们在考察乾隆末年以来清代权力衰落的问题时，中国已经取得的全国政治统一的程度——即使在学者名流的公共生活中泛滥着腐化的庇护制度的情况下——是必须考虑在内的。
这时期清王朝衰落的形象反映于地方政府的敲诈盘剥、追求私利和颟顸无能：所有这些都促进了群众性的叛乱活动。要理解这种现象必须从嘉庆初年政治危机的后果及其在推行基本变革方面所取得的非常有限的成就开始。
嘉庆帝在他父亲于1799年去世时所面临的最紧迫的任务，是使他们的政府清除和珅的影响。皇帝采取了迅速的行动。在他的父亲死去不到一个月和珅就死了，他的心腹也都纷纷被贬。剩下的问题是怎样对付和珅那一派所建立和卵翼的庞大的庇护制网络，因为和珅派的影响已渗透到各省官僚界中，特别是渗透到了军事部门之中。皇帝决定，由于这些人人数众多，官职牵涉面广，不宜搞一场清洗运动。他宁可认为许多人都是诚实的官员，只是误入歧途而已，因此他们在正确的领导下是可以恢复工作的。他还进一步担心，无穷无尽的清洗会恫吓住官僚政治，使他想重建官吏和皇帝之间互通声气的努力不能实现。他论证说，许多人当时是没有别的选择，只有走侵吞公款的道路，如果他们想保住他们的职位的话。
因此，皇帝本人在某种程度上就不愿意采取必要措施来消除和珅二十多年影响的流毒。为了这种沉默态度，他在当时就受到了批评。但是，嘉庆政府中的另一困难是潜在的复杂的社会问题，这是清代官僚政治的组织能力所完全不能解决的。其中的中 心问题是资源与人口比例失调。
人口的压力及其后果
不言而喻，晚清和近代中国社会史的最显著特点是人口的增长。当时的许多独特情况也许可以用这个问题来加以说明，虽然在当时已被人们有所察觉的人口问题的具体影响之所及至今仍未被充分地加以研究。从十七世纪末起到十八世纪末白莲教叛乱时为止这一长时期的国内和平阶段中，中国人口翻了一番多，从一亿五千万增加到了三亿多。仅在1779至1850年时期人口就增长了百分之五十六，所以在十九世纪中叶大叛乱爆发的前夕人口已达四亿三千万左右。
在这个相对安定和人口增长的时期，商业设施已有了发展，可以满足地方贸易和地区间贸易日益增长的需要。十八世纪是内地农村定期集市开始发展的起点，也是南北海运繁荣的起点。城市的商人行会的增多和信贷组织——最初的钱庄和山西的票号——的出现，表明贸易的性质和范围都有了改变。这种私营贸易的增长也表明了商人在政府控制的盐务税之外正在积累和投放资本，要知道，盐业是那时商人集中投资的目标。欧洲市场对中国的茶、丝和瓷器的需求又进一步刺激了国内贸易的商业化。虽然商业化给人口稠密的平原和沿海地区的城镇带来繁荣和富裕，但那些不与贸易集散地和交通要冲发生联系的地区仍然处于贫困和不景气的状态中。无地的移民，作为人口变动的产物，他们反而浪潮般地涌入这些偏远地区。
从明代以来，有许多因素使中国的食品生产赶上了它的人口增长的比例。由于地区间的移民，又由于在新开发的土地上种植 从美洲移植过来的新食品——甜薯、玉蜀黍和花生，因而新垦殖土地面积的增加使得增长的人口能投入生产。更多的人口也意味着有更多的人力可用于种双季稻的精耕细作之中，还意味着有更多的大粪肥料。这种耕作制度在十八世纪末就已明显地开始感到了它的报酬在减少，因为这时在水利上增加人力的效益似乎已经达到了它的顶点。
更重要的是，人口对于土地的压力是显而易见的，因为连那些边远地区的人口也呈饱和状态。例如，富饶的四川盆地在十八世纪就吸收了大量的外来移民，早已人满为患;甚至它的东部山区也已住满了其他省份因歉收而来的难民。广西的几条河谷地带是广东东部客家在十八世纪移居的地方，这里土地的竞争也很激烈。在多山的湖南西部，外来移民在1795年与当地的苗族爆发了严重的冲突。也许长江下游各省是人口极端稠密的地区，它们不久变成了当时最具毁灭性的内战的战场。 许多仍然留住在农业定居地区的无地农民则替政府当劳工，或者被雇为兵勇，或者当了地方官的吏役。所以，农业经济中日益增长的盈余与乾隆时代的长期和平，曾经生产和哺育了日益增长的人口，但是没有促使经济和政治出现新的发展以吸收那么多的人口。在传统体制内的这一繁荣时期，埋下了十九世纪最初几十年危机的根子。
在中华帝国末期的历史中，人们已在许多方面感受到了人口的增长，这是由清代社会和制度的特点决定的。如果说人口的增长对农民生活的影响最终是毁灭性的，那么，它对政治制度的影响也同样严重。这个时期的政治生活的特点是，各级官员激烈地进行竞争，以谋求升迁和保全官职。这种竞争往往采取违法形 式：它也许是使人员流动升迁的正常机制落后于人口的增长这一事实所决定的。
虽然对这个问题研究得还很不够，看来中国那时可能已在经历着有时与现时代不发达社会相联系的那些典型症状：文化人生产过剩，因为容纳他们并给他们以报酬的经济和政治制度的能力有限。促进这种情况的原因是：一为教育制度是专为培养公职人员的;一为价值体系往往禁阻有文化的干才从事其他事业;一为行政机构阻止它自身扩展或重新组成新形式，以适应周围正在变动的社会。
不论是政府公职的法定数额，也不论是科举的名额，都没有按照人口的增长速度而增长。虽然在某些地区进士的分配名额有所增加，但比起整个十八世纪增长的人口数来说，进士及其以下功名的总数实际上是显著下降了。乾隆时代的进士名额在绝对数字上已有所减少，生员名额则是稳定的。甚至从前不受数量限制的童生，在十八世纪末也受到了限制。人们要求得到这种社会地位的愿望是如此强烈，致使县官们可以靠接受希望避免除名的童生的贿赂而大发其财。清代实行捐监，即为荣誉学衔和实授公职举办捐纳，它虽然不断地用这种办法来开辟财源，但捐纳制度显然还不能充分满足人们希望得到这种优越社会地位的日益增多的需要。出售功名和官阶使适合做官条件的人数增加，因而实际上加剧了对有限官职数量的压力，这在某种意义上就突出了仕途升迁道路显然不足的状况。
这种要求必然要另找出路。在地方上，最显著的后果是各级行政机构冗员充斥。他们不是行政等级制度中的正式成员。他们 勿宁说是一些随员和食客、官吏的家属和幕宾、个人的助手和仆役、受雇的劳工和普遍存在的胥吏。干着记录、送信、催科和地方性任务的吏役阶层充满着唯利是图之辈，他们许多人都识字，但合法的晋升道路对他们来说是堵塞的。一位按察使于1800年抱怨说，近年来书役超过了定员不知多少倍。原来有一个书吏，现在有了几个文案，原来有一个差役，现在有了十多个帮手。如果这一估算大致不差的话，吏役阶层在十八世纪时期是大大地繁衍了。
明末开始实行“一条鞭”法改革之后县级政权负担加重，这是这些员额膨胀的部分原因。 但是，根深蒂固的社会压力也在起作用。各级政府都变成了越来越增多的职业大军所附着的机体，他们利用帝国的行政机器作为自己经济斗争中的武器。1803年一位御史的悲叹表明了这一斗争是成功的，因为按照他的说法，胥吏和幕友现在的衣着是如此豪奢，以致现在不再能够分辨人们的上下贵贱了。这些冗员都要靠得自庇护网络结构的钱来养活，钱虽然掏自官僚的腰包，但归根结蒂是从纳税人身上用敲诈勒索的办法搜括来的。
十九世纪初叶是在这以前的一百年内中国统治下的和平的顶点，因此它产生了有教育的一代新人，这些人在文官制度中找差事，但文官制度的缺额并未随人口的增长而加多。结果是所谓 候缺的官员人数增加——这些人都有做官的资格，但无官可做;同时有越来越多的生员，他们在低级科举考试制度中上了榜，但在攀登高级考试时因名额受限而被摈弃。 许多人设法捐买高级功名，这个办法随着政府因开辟新财源而越来越流行。许多人在谋取官职时受挫，也有许多人转而在官制以外谋求其他职业。
在激烈竞争的情况下，有些善于权变的文人想在合法的和半合法的管理性事业中找出路。一种人是包税人;这种行业虽然悬为厉禁，但把老百姓的税收委托人代办(即所谓“包揽”)，在地方社会上却是一种很流行的能赚钱的职业。另一项有利可图的行业是“讼棍”(“讼师”)，他们在县衙门里帮别人包揽词讼。我们认为可以把这些人看作是初期的辩护师，但在官场看来，他们是不受欢迎的健讼者和莠民。清代的法律制度没有给他们以合法地位。但是很明显，又做包税又做包揽词讼角色的“刁生劣监”，在地方政府中起着一定的作用。有优越社会关系的包税人能够给他们的庇护人以某种保护来对抗衙役的专横，而合法的健讼者能够通过他们的文牍技巧和在县衙门建立周密的联系来润滑司法机器。这两种角色都与某些人所行使的地方行政职能的商业化有关，因为他们的政治才能未能得到合法的机会来施展。
从官方的观点看来，在地方的这些实权派集团中，书役是最阴险狡诈、最没法管束的。清代的回避制度以及根深蒂固的官场风气都表明，县令都不甚了了他们县署行政工作的细微末节。因 此，虽然大家都承认书役为患之烈，可是没有了他们，哪个县令也办不成事。
教育、庇护制与社会晋升之路
明清两代的主要晋升道路是通过教育和文官考试制度。明代的多数教育机构都是私人办的，在清代它们逐渐受国家官员的控制。雍正时代，一系列省一级书院受政府之命建立起来，由国家给予津贴。 后来的乾隆时代是以宫廷用敢作敢为的方式关心学术活动著称，这种关注既采取了慷慨庇护制的形式，也采取了大兴文字狱的形式。虽然国家还没有直接控制省一级书院课程，但政府创办这些书院的一个公开的目的(用雍正帝的话说)是“黜浮崇实”和杜绝考试制度中的“流弊”。乾隆时代文字狱的重点在于贬斥有关北方和西北边境问题以及关于陆海军事防务问题的学术著作。虽然文字狱时期的种种限制在1800年以后已迅速减弱到微不足道的程度，但自十九世纪以来，很大数量的书院在政府控制和检查制度的双重压力下已蜕化成为专门教授科场文字的技术学校了。当时批评这一点的人举出了许多的理由，其中一种理由是，由于靠个人推荐和靠行贿以获取教职起了重要作用，致使教学质量下降;一种理由是指过分重视了考试的及第与否。
考试性质的变化也是求职的竞争日趋激烈的反映。一方面， 受教育机会越来越增加，也越来越规范化。其次，地方书院网建立以后，学生可以离开本乡本土求学，这无疑在更多的人口中培养了希求上进发迹的愿望。在中国新开发的地区，升迁的机会更是有增无已。但就总的趋势来说，特别是在富饶而人口稠密的东南地区，上升的机遇则是每况愈下的。
在十九世纪社会中取得成就的合法道路上的这些滞碍，即教育和文官制度中的问题，促使人们诉诸非法途径，从而提高了非法途径的重要性，特别在富裕和有权势的人们中更是如此。这些滞碍也鼓励那些当权人物力图因人设事以用于收容一个朋友或报答一件恩宠，从而扩大了候补官员的队伍，他们麇集在水陆交通要道等候着不可能兑现的任命;同时这也在考核合格的谋求官职者中增加了荐举的重要性。
对社会升迁现存渠道的压力，无疑地促成了清代中国政治行为的特殊型式—一即庇护制网络结构——的形成，在这个结构中，在庇护者与被庇护者的关系中负担的义务比他们在政府工作中通常承担的要多一些。庇护网结构有它传统的社会关系的根源。这种社会关系主要表现为亲属关系和同乡关系。共同的家庭纽带或者共同的乡里关系是与陌生人交往时应用的第一原则。它被用来确定社会的亲疏距离和等级制度，也被用来办理公务和确定相互间的义务。在没有这种纽带的情况下，通常就制造假亲属关系来代替它。这种关系是非正式社会交往的基础，也是常设性社会组织——从诗社到秘密会社到商业行会——的支柱。在学界 和官场上，教育和考试制度也维系着同样的庇护人—被庇护人的关系，在这里上级就是先生(“老师”)，下级就是学生(“门生”)。“老师”不仅包括学校中的教师，也包括政府官员，即乡试和会试中的主考官，以及各省的提学。
在非私人的制度中搀进些私人关系，这一趋势在社会交往中的各个方面都有所表现。这种趋势在行政和公务中至少都被认为是发挥效率的潜在障碍，而从最坏的方面说它被视为腐化的根源。这样结合起来的私利能够破坏行政中的公益或者商业企业中的集体利益。招权纳贿、任人唯亲、裙带关系以及所有馈赠和小恩小惠，是中国官场的通病，而这种事实是被接受，甚至在某些情况下是被体谅的。所以问题不在于消灭这些陋习，而是如何把它们限制在可以控制的范围内。
这种妥协需要比政府力所能及的更细心的平衡。通常的办法是由官方禁止一切行贿、馈赠和徇私枉法之举，因为假定：凡是继续偷偷摸摸地干的事，就能够把它们保持在可容忍的范围之内。因此，新皇帝登极时总是布告天下禁阻这种种弊端和搞这些活动的派系。那些被认为是国家官吏之间搞结党营私的行为，要受到弹劾和惩治。凡是这些政策被严格执行的时候，不论在任何情况下，即不论在社会上和官场上，都不可能又要讨好上官而又不冒遭到批评的危险。一纸便条、一句话、一次访晤，都可能使这一行动的主、客体双方招致疑虑。
自然，由于社会交际从来不会禁绝，甚至严厉的禁令也不能阻止形成政府所反对的那种私人的政治和社会联盟。因此，测量官场腐败到什么程度的好方法是看私人的派系纽带在某一时期公开表现，甚至夸耀到了什么程度。这反映在和珅官邸外面的干谒者门庭若市这一丑闻上，也反映在一位官员的言论中，他在赞誉另一位显宦的品质时说，他的门内没有私人干谒者。官场和学界中庇护人-被庇护人关系的重要性，以及它们在吏治混浊时代的 变本加厉，对庇护人和被庇护人来说都变成了一个负担。许多官员拒绝当提学，因为这个差事有过多的政治义务。许多及第的士子没有得官，因为他们忽视，或者更糟糕的是拒绝了向有权势的官员表表例行的“敬意”。
据说，中国的黄金时代是师即吏而吏即师的时代。十九世纪是教育腐败的时代，这正是因为它与官场风气联系太紧之故。由于老师是庇护人，而门生是被庇护人，也就明显地包含有政治义务在内。当然，政治关系的确立可以通过向要得到其恩宠的人送礼，并自称为他的学“门生”。用这种方式，虽然不光采，但可以变成权势人物的“门生”，即使前者年岁较轻和学识较浅也在所不计。
嘉庆的改革
嘉庆帝认为，掐断了和珅的庇护制网络结构的花朵，它的根株便会自然枯萎。他逐步地撤换并贬斥了和珅在各省政务中的一大批有权势的追随者。他对和珅时代仍保持廉洁的那些在乾隆时期被重用的顾问们再次表示信任，此即他从前的师傅朱珪、军机大臣董诰和前都御史刘墉。他号召公开批评政府中的问题，命令官员们可以直接和秘密地给他上奏议，不须求助于曾经成为和珅影响的中心的军机处。 与此同时，他还强调，他决定要祛除军机处的私人阴谋活动，派了一位御史来监管军机处的科室。但是，上层行政的改革不能医治十九世纪官僚制度中根深蒂固的弊病。省级行政是如此腐化，致使嘉庆帝在掌权六年之后尚未恢复乡村的秩序，尽管他下狠心要根除秕政。
嘉庆帝把他们的改革集中在两方面：撤换官员和节约开支。和珅时代大部分省一级高官都已被撤换。1799年初尚在其位的十一个身居要职的官吏中，六个被迅速撤换：他们是驻南京的总督、陕甘总督、闽浙总督、湖广总督和云贵总督，以及漕运总督。次年又撤换了河道总督二人。
这些改革是把和珅的老朋友换成了原来反对过他的人，在许多情况下，他们曾因和珅的关系受到过贬谪。例如，取代景安为湖广总督的吴熊光，曾经因和珅于1797年用了计谋而未能保持军机处的职务。1799年弹劾和珅的一位副都御史之兄高书麟，因与和珅冲突而被贬往西部边疆地区任职。和珅死后，高书麟当上了云贵总督。其他官员都由朱珪荐举到各省任职：王秉韬被任命为河南的河道总督，荆道乾被任命为安徽省的新巡抚，阮元则被任命为浙江省的巡抚。
在这次改革中下台的这些省级官员，都受到御史们为响应皇帝重新广开“言路”——对政府进行批评的传统渠道——而上呈的弹劾奏章的指控。但是，皇帝左右的一位满族亲王却认为，嘉庆帝早在这时以前就已经听信了忠言，并且在消除和珅集团的行动中乾纲独断地作出了决定。
根据最近的考察，嘉庆时代开始了汉族官员在清朝省一级政务中占支配地位的局面，而这种种族比例的变化原来被人们认为开始于太平天国叛乱的时期。因此应该注意到，许多满族御史 是属于1799年响应改革的号召和提出弹劾的人。 这个时期的任命中是否考虑了种族界限，这还是一个尚待研究的问题。至今尚远远没有证据表明，嘉庆初年的改革是执行了一条种族主义的路线。
1799年迅速接连发布的新任命在事实上是否预告省一级行政在进行一次真正的改革，这一点还不太清楚。所有新的被任命者都是和珅时代官僚政治的一部分，而不管他们是否属于和珅集团。况且和珅集团中许多被撤职的人员，以后又出现在其他官位上，或者准许他们保留爵位舒舒服服地退休。现在正在进行的研究表明，1814至1820年标志着汉人在省级官职中逐渐占上风的转折点。 在以林清叛乱(1813年)和道光帝继位(1820年)为标志的这一时期，也在省一级行政的上层发生了同样迅速的人事变动。这几年让好些新人参加了省一级政府，被任命者都已得到了功名并且在和珅时代之后得到了官职，他们当中越来越多的人都是从汉人占优势的都察院和翰林院提拔上来的。象过去一样，皇帝特色人物是靠几个心腹顾问的推荐。这些新任命者中的许多人，包括改革者湖南人陶澍在内，都是蒋攸铦(当时的御史，后来当了省一级显宦)的同僚或朋友，而蒋攸铦本人则是汉军旗人。他们也因参加了北京的一个非正式诗社——即宣南诗社——而彼此连结在一起，这个诗社后来还包括了著名的“经世致用”论改革者林则徐和魏源。
这个时期的汉族文人在清代官僚行政中重新得势，可以被看作是太平天国叛乱及其后的同治中兴时期以曾国藩及其门徒之兴起为顶点的这一趋势的开端。它也表明，翰林院和都察院中汉人对省一级政府职务的兴趣有了增长。
嘉庆及道光两朝的改革的第二个特点，是大肆宣扬减少宫廷浪费和重大消耗的节约开支活动。嘉庆帝终止了豪华的南方巡游的传统，而这正是他父亲的统治的一个标志。他想通过官方政策和以身作则来放慢中央国库资财流出的速度，来改变贵族和官场成员中泛滥的懒散生活方式。为了达到这个目的，停止了边疆省份省级官员的每年贡奉，皇袍也被人颂扬地说上面打了补钉。可是，这些改变不论在京师地区的满洲贵族身上或在各省的官员中都没有取得持久的效果;在给乾隆皇帝服满国丧之后这些变革便遭到了顽强而成功的抵制。 例如，对日益繁衍而贫困的北京旗人人口和内务府的供应，就仍然是财政上的大问题。
危机的征兆：漕运
嘉庆政府的省一级新官员上任时带着皇帝的诏书，要他们在自己权限内改革官僚行政。可是，中央政府的改革办法在省一级遇到了和珅时代流毒的干扰。由于这种干扰，产生了在对待平定白莲教叛乱和对待地方政府腐化问题上的冲突。第三方面的冲突是漕运制度的行政问题。
漕米是中央政府在省里经管的三大要政之一(其余两件是盐务和黄河的河道管理)。漕米之政是征集中国南部和中部八个省份的租米，然后运来北京用以供养京师的宫廷成员和贵族，并储积在仓廒中以待在中国北部分配。这种征集和运输制度有它自己的主管部 门，它与正规的省级官制相平行，并且与河道总督衙门相重叠。它的主管叫“漕运总督”，衙署设在江苏省的淮安。漕运总督之下设省一级漕官，担负漕米之省各设一人，这些漕官直接向漕运总督负责，不向他驻在省的总督负责。漕官则监管征集漕米的体系，其人员大部分是非官制的人员。这些人员中多数是由住在运河边的屯田的世袭船户“旗丁”组成。雇用这些船户的运粮船组成了多达一百只船的船队。漕运衙门也有它自己的用于护卫运粮船的民兵，沿运河的河闸有它自己的检查员和检查站，也有它自己雇用的肩夫，后者把粮米从县的征集站运往运河上的仓库中。
在嘉庆时代，这个庞大的漕米机构由于各级组织都人浮于事，也由于粮米每易一次手或通过检查站都要交付陋规而变得腐化了。世袭船户，或“旗丁”阶层，形成了清代社会中许多集团之一，原来指望他们在一个经济增长、通货不断膨胀和人口增加的时代依靠固定收入生活。由于他们人数加多，“旗丁”阶层中的许多人不能取得他们的合法的、赖以生活的世袭田地(“屯田”)。 此外，漕运制度越来越依赖被称为“水手”的那个被雇佣的游民劳动者阶级。这一帮人逐渐取代了曾经作为明代漕运制度支柱的“旗丁”，他们需要在自己的工钱之外索取租米中自己的一份小费。在嘉庆年代，“水手”的人数增加了两倍多，估计增加到了四、五万人。同时，漕运站又是官场中庇护制的焦点之一。数以百计的候补官员麇集于此，作为中央政府的委员(“差委”或“漕 委”)领取薪饷。
由于漕运机构的人员增加，十八世纪的价格也上涨，所以应交给每一条粮船的船费也相应地上涨不已。1732年每条船的船费为一百三十两到二百两，1800年涨到三百两，1810年涨到五百两，到道光初年(1821年)甚至涨到了七百或八百两。粮税费用的增加使得地方上的绅士谋求谈判免税，这就增加了纳税户的负担，并且最后也使得征集的实际数量下降，因为贫苦的纳税人已被剥夺得精光了。它的一个结果便是漕米的逐渐商品化，因为地方官吏被迫从私商手中购买稻米，以补足他们的定额。
弥补漕粮定额是省一级粮官唯一的最重要工作。为了达到这个目的，他们与北京仓廒的监管官密切地合作。这些京官的职位是形成官吏侵吞公款的重要根源，甚至也许是省里漕米机构与北京官吏之间的关键性的中介人。漕米定额是向县里征收的，但征收本身在县里不是归漕米机构经办，而是由正规的地方政府经办。纳税人交给地方经纪人，由后者把漕米送到县的征集点;在这里由县长验收，他负责把它交到漕运机构的代理人那里去。因此，漕运制度催征的负担最后落到了内外交困的县长身上，县长只好向他自己的法定的省一级行政上司那里去发牢骚。
这些抱怨最后就导致某些省级官员与在漕运中有既得利益的官员发生冲突。1803年之后当漕运制度已露出百孔千疮的苗头时，利害的冲突开始集中在向皇帝提建议是否赞成使用海路的问 题。与漕运有联系的官员力图保持运河的内陆运输体系;许多正规省一级官员则希望放弃它，主张利用沿海的海运。1824—1825年的海运辩论达到高潮，那时内陆漕运体系已暂时瓦解。
漕运危机早在1803年就已见预兆，那时黄河的涨水淤塞了运河，使开往京师的运粮船运行不畅。那时有许多长篇大论的计划和奏疏上呈给皇帝，主张另辟新径发展海路，象元代和明初所实行过的那样。黄河大水一退这些建议就又都消声匿迹，但它们在1810年又被提出来考虑，因为运粮船这时再度被延误，因而迫使皇帝急于征询关于运河河道与海运同时并举的意见。绝大多数省一级官员这时的反应是持否定态度。在浙江和江苏两省高级官吏的支持下，南京总督勒保上疏条陈十二大理由，说明海运为什么既不可行，也不可取。1815年问题再次被提出，又再次被否定。一个最重要的理由是说不应该改变祖宗的成法。持这种观点的人后来能把皇帝本人在1816年否决海运建议的措辞强硬的上谕当作护身符。
由于私营沿海贸易这时正蒸蒸日上，就显得持反对海运的大多数论点是昏庸无知的。虽然海盗猖獗、气候恶劣以及造船费用昂贵(凡此都被用作不便开辟可以行之有效的海运的理由)，并没有妨碍在嘉庆时代已有约三千五百条江苏省商船(“沙船”)的长江下游商人进行海上贸易。当时已知有少数企业主拥有三、五十条船的船队，他们主要把华北的豆子运往南方牟利。赞成开海路的人们认为，这种私人贸易可由政府与私商合作来加以发展，其结果是最后会使他们得利。大家知道，大宗沿海贸易是从北到南的走向;北上的船因载货少而往往装载泥沙压舱。户部尚书英和建议，运载漕米的私商在北上时可分拨百分之二十的吨位装私 人货物;回船则可以完全装商品货物。
从赞成开辟海道的人看来，海路最重要的是有经济上的优越性，因为它是一个避开运河航道上无数检查站和中间人的办法。海运的倡议也恰恰因为这些理由而遭到得运河之利的既得利益集团的反对。 到十九世纪二十年代，这些最有势力的既得利益集团之一便是那些已经出牌在沿运河各站担任“漕委”的候补官员集团。这些官员的任命是受漕运总督本人督办的，因此“漕委”被视为私人庇护制的独立王国，别人是不能染指的。例如，1819年清帝就指斥漕运总督在一年之内增加了他下面的札委人数达一百四十人。
不论运河上的商人或是沿海贸易的商人，都倾向于联合起来反对开辟海路。反对的一个理由是这样一种事实：嘉庆时代运河上的粮运已大大商业化了。北上的粮船上相当大一部分载货是在私人手中，南下的船只则装载着能获利的私盐。其次，沿海贸易的商人也不愿政府染指私人航运，因为自1684年康熙帝取消沿海商业的禁令以来，海上贸易已是他们的禁脔。那些反对海运的官员最初用的一个法宝是向海员本人调查沿海情况，而他们的报告异口同声地都是使人泄气的。
海运论战中两派的冲突在1824年后期达到了不可开交的地步，因为开往北京的运粮船队陷进了淤泥中，并且长期受阻于高邮南部的洪水地带。这一危机迫使道光帝恢复了他父亲统治时期 已开始的辩论。可是，这一次危机的严重程度足够使他们达成妥协。开往北京的粮船仅仅四分之一顺利地通过了黄河;其余船只全被绝望地阻滞在路上。皇帝接受的海运的主要计划是英和写的，由另一满洲政治家琦善监督执行;后者在危机期间曾被任为代理南京总督。琦善在那里与新任命的江苏巡抚陶澍以及布政使贺长龄合作，计划从上海派出海路运粮船只。漕运总督衙署似乎暂时被打入了冷宫，它有两年时间充斥着一批批被札委的官员，其中还一度包括刚刚发迹的、皇帝的年轻宠幸穆彰阿。
从一开始，皇帝就竭力让所有官员都认识到，开辟海路的倡议是临时性质的。事实上，批准启用海运是以在第二年立即着手修复运河为条件的。河运辩护者认为，修复工程本身会为世袭河工提供必要的就业机会，不然，他们就会因使用了海路而变得无所事事了。琦善的继任者在1827年强烈地要求继续使用已被证明是行之有效的海路，但他的建议被驳回了。
直到十九世纪四十年代后期，政府才被迫放弃河道，永远改用海路。这时之所以作出这个决定，是因为有些因素已经改变了权力斗争的格局。水手们已经组成了秘密会社，使他们组织起来的信仰很象把白莲教的信徒们聚集在一起的那种信仰。十九世纪四十年代这些会社开始表现出有政治抱负的样子，并且开始在纤夫，甚至在旗丁中间扩展影响和发展组织。当鸦片战争以后这些组织采取了反满的意识形态时，中央政府继续支持他们的兴趣 便急剧下降了。1845年以后，由于京师又发生了严重的粮食短缺情况，海路便未经什么辩论而被采择施行。太平军叛乱的爆发和1853年黄河灾难性的改道，排除了重新考虑恢复运河体系的可能性。
不管1824年以后清帝主张恢复河道的理由是什么，他在政治上并不反对那些主张改道的人。陶澍做江苏巡抚一直到1830年，后来被擢升为南京总督，在这个总督任上任职九年之久。琦善虽然短期降过级，但仍保持重要的省级职位，一直到他1841年与英国人打交道被贬黜时为止。改革者也有在漕运总署内任过职的，如1830—1832年有吴邦庆，1834年有朱为弼，1837年有周天爵。 事实上，1831年正是在陶澍领导下，在两淮地区对盐务进行了第一次、也是唯一重要的一次改革。
监督这些改革的道光帝被迫从朝廷的高度来考察行政上的问题，因为朝廷仍然是水路航运和官僚行政的庇护制网络结构的最高机构。他看来是一位谨慎小心的，甚至是胆小的统治者，宁可与几个心腹顾问进行密议，而不愿接受实际的批评或警告。只要反对海运的人向他进言海运可能毁弃祖宗成法，而且可能使运河数万雇员有解雇的危险时，他并不是一位可以指望进行漕运改革的君主。
另一方面，盐务则是另一个样子。虽然盐的私运和非法贩卖本身是一件有决定意义的既得利益事业，但私盐贩子和运河工人 还是有着重大的区别。第一，运河工人被雇于一个合法的官方机构;私盐贩子则是在国家盐税之外活动并且干着反盐税的勾当的。第二，运河体系是以北京为中心而且与正规官制相平行的等级制行政组织的一个组成部分。反之，私盐贩子常象海盗那样，沿着海岸和南方内地航道，在地方网络结构中活动，最多也只是在地区网络结构中活动。从漕运中的榨取所得是在上层官僚中分享其利，私盐贩子则是私商和投机商，他们侵夺的是正常盐务行政中的官员和商人的收入。
除此之外，朝廷里还有一个有权势的集团想从取消盐务的走私来获利，同时他们又能够限制盐务改革的范围。这个集团就是内务府。 这个组织的大部分收入都来自盐政，后者在传统上又被内务府的任命官员所把持。内务府在盐务争论中的作用和在其他争论中一样，也没有留下多少文献记载，但人们已经知道，自从十八世纪初年以来，内务府的财政收入在中国政府的总税收中的比重一直在增加。
自然，盐务改革的建议也会危及乡村的稳定，因为这些建议会把据认为是人数最多和最难驾驭的无业游民和无地捣乱分子弄得无所事事。但是，关键的问题不是怕疏远了乡村的居民;它倒不如说是为了安抚宫廷官员们的利益。可是，我们对这些利益集团的组成、性质和重要性的了解还很有限，必须等待进一步的研究。
漕运危机是这个世纪最初几十年公共职能普遍崩溃的一个方面。它的根源部分地在于官僚的玩忽职守。在漕运方面，除了玩忽职守之外还加上了复杂的运河体系——它的中段与河道总督辖 区相交——的自然困难条件。这种自然困难来自严重的土壤侵蚀和华北平原定期泛滥所引起的泥沙。到十八世纪末期，黄河的河床提高到了危险的高度，威胁着堤岸，并引起观察家们预言它可能改道;结果黄河果然在1853年发生了改道。但是，漕船为了到达北京必须在淮安附近之点穿过黄河。在这个危险汇合处的西边有一系列吞吐湖，它们用来容纳黄河的溢水，并且在运河不通的时候提高运河的水位，这个政策被称为“借黄济运”。多年的淤塞改变了运河系统的蓄水状况，致使黄河渡口的积沙和整个运河体系的升高了的河床本身使这个系统没法调节水位，否则势必诱发洪水灾害。淮安的洪水不仅威胁北京的粮食供应，也威胁到盐税的收入，因为受害地区包括两淮的许多盐厂和晒盐设备。
河道总督的粗疏大意、愚蠢的经济措施和玩忽职守，是1780年以后一些官吏奏折中相当注意的事情，但腐化继续在十九世纪初期危害这个机构。根据许多记载看来，河道总督当局的目的不是在防止洪水，而是细心地在财政收支上下功夫，即要使洪水定期地每隔一段时间发一次，以证明资财源源流入河道总督当局是正当的。传说南部河道总督当局三天一巡的宴饮和无休歇的戏剧演出表明，每年拨给它的六百万两银子，只有十分之一是作了正经用途。例如1808到1810年，政府据认为曾用了八百万两来疏浚河口;但在后来的两年中水灾却比以前严重了好几倍。
非官方记述则认为这种腐化的根子是在十八世纪末期，那时河道总督是按照和珅时代的庇护制网络结构组成的。那时进入河道总督机构的人必须给和珅的私人腰包塞钱，以换取他继续给予的恩宠和庇护。和珅死后，这种钱再也没有送到北京过。在道光 时代，治黄工程与运河一样，都变成了失业官僚的避难所。据说，拿了一位在朝官员的信件去河工任所的新翰林可以指望得到一万两银子的年俸和其他的好处;如果他是个“举人”功名，仍然可以得到这个数目的十分之一。
